II SA/Gl 45/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z pismem Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] 2001 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w sprawie użytkowania obiektów przez Spółkę Jawną "A", położonych w P. przy ul. [...], które następnie zawiesił postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wzywając właścicieli tej Spółki do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wiat magazynowych na działkach nr A i B – jako wybudowanych bez wymaganego pozwolenia w 1996 r. Następnie Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r. udzielił wnioskodawcy Spółce Jawnej "A" pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-biurowego, wiat magazynowych i placów składowych na parcelach nr C, A, B będących własnością D. i A. J., położonych w P. przy ul. [...], zgodnie z załączoną inwentaryzacją powykonawczą i wymaganymi uzgodnieniami. W uzasadnieniu podano, iż budynek mieszkalny z zapleczem do [...] został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] r. nr [...], a w 1990 r. doszło do samowolnej zmiany jego użytkowania na budynek handlowo-biurowy. Natomiast wiaty magazynowe z placami składowymi wykonane bez pozwolenia, użytkowane są od roku 1996. Zdaniem organu orzekającego, w tym stanie rzeczy samowola podlega ocenie obecnie obowiązujących przepisów i w podstawie prawnej organ powołał art. 49 ust. 1, art. 49 ust. 3, art. 55 ust. 2 pkt 1 i art. 71 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2001 r. Nr 106, poz. 1126). Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ nadto wskazał na art. 49 i 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podkreślając, iż warunkiem wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie ich przydatności do użytkowania. Nadto stwierdzono, że samowolna inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (teren usług komercyjnych wraz z zabudową mieszkaniową), a przeprowadzone oględziny w dniu [...] 2002 r. wykazały zgodność inwestycji ze złożoną przez inwestora inwentaryzacją powykonawczą. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. D.– właściciel sąsiadującej nieruchomości, zarzucając organowi I instancji powołanie w uzasadnieniu decyzji nieobowiązujących przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz podał, iż wiata magazynowa na działce D została wykonana dopiero po nabyciu tej działki od brata odwołującego się, a więc najwcześniej [...] 2000 r. Zdaniem odwołującego się poważne wątpliwości budzi zagospodarowanie działki łącznie z ogrodzeniem w granicy z jego działką, które nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych. Wojewoda [...]– po rozpoznaniu odwołania A. D. – zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podał, iż budynek mieszkalny ze [...] został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę. Do zmiany sposobu jego użytkowania na budynek handlowo-biurowy doszło bez pozwolenia w roku 1990 r., a w związku z tym zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do budynku tego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i dlatego zasadnie o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu orzeczono w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast budowa bez pozwolenia wiat i placów składowych została zakończona w 1996 r., co ustalono w oparciu o dokumenty organu nadzoru budowlanego, a więc legalizacja tych obiektów znajduje podstawę w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. Wreszcie organ odwoławczy wskazał, iż sprawa ogrodzenia nie została objęta decyzją. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. D. powtórzył zarzuty i argumenty odwołania. Na dowód, iż inwestorzy nabyli działkę B w 2000 r. jako działkę niezabudowaną dołączył akt notarialny z [...] r. i wywiódł z tego wniosek o niemożności zastosowania w stosunku do wiat na tej działce przepisu art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Nadto zdaniem skarżącego wątpliwa jest zgodność inwestycji z miejscowym planem, który sporny teren przeznacza pod zabudowę jednorodzinną i usługi, a przedmiotowa inwestycja raczej stwarza wrażenie "terenu przemysłowego". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołując się na załączony do akt wypis z planu miejscowego wraz z rysunkiem uznał zarzut naruszenia zapisów planu za niesłuszny, a w pozostałej części odwołał się do argumentacji zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2133/02 uchylił decyzje organów obydwu instancji. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej "A" J. – Spółki Jawnej, wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżący podtrzymał skargę i zarzuty co do daty budowy wiat oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik ucz. post. Spółki Jawnej "A" J. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów, przychylając się do stanowiska organu. Rozpoznając sprawę powtórnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (wg stanu prawnego z daty orzekania przez organy obydwu instancji), co miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją był obiekt budowlany – budynek mieszkalny oraz zespół obiektów – wiaty i place składowe zrealizowane w różnym czasie i o różnej sytuacji prawnej. Bezsporne jest, iż budynek mieszkalny wraz ze [...] zostały wykonane w 1987 r. w oparciu o pozwolenie na budowę, a w [...] r. doszło do samowolnej zmiany jego sposobu użytkowania na budynek handlowo-biurowy. Ten stan faktyczny oznacza, iż w stosunku do tego budynku należało przeprowadzić postępowanie związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu, a nie postępowanie w przedmiocie zezwolenia na jego użytkowanie. Postępowanie związane ze zmianą samowolną sposobu użytkowania obiektu, nawet w sytuacji gdy do takiej zmiany doszło przed 1 stycznia 1995 r., po tej dacie powinno być prowadzone na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., a organem właściwym dla tego postępowania był organ nadzoru budowlanego. Art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odsyła bowiem do stosowania przepisów dotychczas obowiązujących to jest przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. tylko w przypadkach samowolnej budowy – przypadkach, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Brak podstaw by z mocy art. 103 ust. 2 "nowego prawa" przepisy dotychczas obowiązujące mogły mieć zastosowanie w innych przypadkach, a tym samym do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W tej ostatniej sytuacji – jak stwierdzono wyżej – likwidacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania powinna nastąpić w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Zupełnie inaczej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji uregulowana była sytuacja obiektów budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia, po wniesieniu sprzeciwu) pod rządami Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Obiekty takie co do zasady – zgodnie z art. 48 tego Prawa – podlegały rozbiórce. Jednakże organ nadzoru budowlanego nie mógł nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego (jego części), a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wg stanu prawnego z daty orzekania przez organy obydwu instancji). Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Redakcja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż to organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, iż obiekt został wzniesiony bez stosownego pozwolenia, a więc jest obiektem, o którym mowa w art. 48, ustalał czy w stosunku do tego obiektu występują przesłanki, o których mowa w art. 49, a więc czy do zakończenia jego budowy upłynęło 5 lat, czy jego istnienie nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia powyższych okoliczności organ ten powinien zawiesić postępowanie prowadzone w stosunku do obiektu wzniesionego bez pozwolenia, a właściciela zobowiązać do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu potwierdza art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Poza tym przypadkiem, w stanie prawnym z daty orzekania przez organy administracji, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli właściwy organ 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę, 2) stwierdził wykonanie obiektu z naruszeniem warunków pozwolenia, 3) wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek (art. 55 ust. 1 tej ustawy). Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie do dnia 11 lipca 2003 r. należało do właściwości organów architektoniczno-budowlanych. Dopiero w przypadku nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie inspektor nadzoru budowlanego orzekał rozbiórkę obiektu (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Właściciel obiektu, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie składał organowi architektoniczno-budowlanemu wniosek wraz z załącznikami, o których mowa w art. 58, w tym oświadczeniami przewidzianymi w art. 57 ust. 3. Właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie po dokonaniu czynności określonych w art. 59 ust. 1, z tym, iż z uwagi na niemożność – w sytuacji obiektu wzniesionego bez pozwolenia - ustalenia zgodności jego wykonania z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę sprawdzenia, o których mowa w wyżej powołanym przepisie powinny sprowadzać się do kontroli obiektu w zakresie zgodności z ekspertyzą techniczną, inwentaryzacją powykonawczą, oświadczeniem z art. 57 ust. 3 oraz sprawdzenia uporządkowania terenu. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy – dołączonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia wiat magazynowych na działkach nr A i B wynika, że organ w tym postępowaniu ustalił datę realizacji przedmiotowych wiat na [...] 1996 roku. Postanowienie to wobec braku jego zaskarżenia pozostaje w mocy w zakresie daty realizacji wiat i wiąże organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W postanowieniu tym nie odniesiono się jednak do zgodności istnienia spornych wiat z ustaleniami miejscowego planu ani do istnienia placów składowych na działkach nr A i B. Organ nadzoru budowlanego nie doręczył zaś orzeczenia skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. W ocenie składu orzekającego – wobec faktu, iż ustalenie przesłanek z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego obciąża organ nadzoru budowlanego, prowadzący - na skutek wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie postępowanie organ architektoniczno-budowlany, powinien spowodować podjęcie zawieszonego postępowania w celu dokonania w nim ustaleń, o których mowa w art. 49 ust. 1. Doręczenie ewentualnie wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie nielegalnie wzniesionych obiektów stronom postępowania stwarzałoby możliwość skarżącemu kwestionowania daty realizacji obiektu. Jedynie bowiem w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego skarżący mógłby wykazać przy wykorzystaniu obecnie oferowanych dowodów (akt notarialny z [...] r.), że do realizacji części wiat doszło po [...] 2000 r., a więc brak jest podstaw do objęcia tych wiat działaniem art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozważyć też należałoby wyeliminowanie postanowienia w nadzwyczajnych trybach. Nadto, omawiane postanowienie w ogóle nie dotyczy placów składowych na działkach A i B, a jedynie budowy wiat magazynowych. W oparciu o to postanowienie organy architektoniczno-budowlane nie mogły więc uznać, iż place te objęte są dyspozycją z art. 49 ust. 1 i art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W aktach sprawy brak natomiast, poza wspomnianym postanowieniem dowodów na okoliczności z art. 49 ust. 1 w stosunku do placów składowych. Niezależnie od powyższych naruszeń Prawa budowlanego należy wskazać, że organ architektoniczno-budowlany nie dopełnił przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie czynności z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Protokół oględzin z [...] 2002 r. dotyczy bowiem jedynie budynku mieszkalnego wykonanego w oparciu o pozwolenie na budowę, w którym doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w 1990 r. Brak w nim odniesień do wiat, placów składowych (niezależnie od faktu braku daty wykonania tych ostatnich), a także ustaleń w zakresie uporządkowania terenu budowy, czym naruszono wymogi z art. 7 i 77 § 1 kpa. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż organ odwoławczy nie doręczył rozstrzygnięcia wszystkim stronom, a to B. i A. G., A. M. oraz J. i A. K., czym naruszono art. 10 kpa. Powyższe naruszenie Prawa budowlanego obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy spowodowały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), dalej p.s.a. w związku z art. 135 p.s.a. oraz art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Wobec uwzględnienia skargi o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie [...] zł, orzeczono na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić przyjdzie, iż o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2005 r. Ponowne rozpoznanie sprawy powinno nastąpić z uwzględnieniem zmian Prawa budowlanego wprowadzonych ustawami zmieniającymi z 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2003, nr 80, poz. 718) i z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 93, poz. 888) co pociąga za sobą konieczność rozpoznania w całości sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji winien przekazać wniosek zgodnie z właściwością rzeczową do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. (art. 65 § 1 kpa).