II SA/Gl 450/04

Dnia 18 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Iwona Bogucka WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 roku, sprawy ze skargi B.D. i P.M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...], Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] skarżący P.M. i B.D. zgłosili w Urzędzie Miejskim w C. zamiar budowy ogrodzenia stałego z elementów betonowych na terenie położonym w C. przy ul. [...] i [...], na działce oznaczonej numerem [...]. Wskazali jednocześnie termin rozpoczęcia budowy ogrodzenia na [...]. W trakcie postępowania wszczętego na skutek dokonanego zgłoszenia organ pierwszej instancji zażądał od wnioskodawców uzupełnienia określonych dokumentów wydając w tym celu postanowienie z dnia [...] w trybie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zwaną dalej Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego postanowienia nałożono na inwestorów przedstawienia opinii Miejskiego Zarządu Dróg na temat możliwości lokalizacji ogrodzenia tj. przesunięcia linii ogrodzenia w kierunku osi ulicy [...]. W wykonaniu tego postanowienia skarżący uzyskali żądaną opinię (pismo Miejskiego Zarządu Dróg w C. z dnia [...], Nr [...]) i przedłożyli organowi. Postępowanie przed organem pierwszej instancji zakończone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta C. decyzji z dnia [...], Nr [...], na mocy której organ ten wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez skarżących zgłoszenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedstawiona przez inwestora opinia Miejskiego Zarządu Dróg jest negatywna odnośnie proponowanego przebiegu linii ogrodzenia, co wobec konieczności zajęcia stanowiska w przedmiocie zgłoszenia skutkować musiało wniesieniem sprzeciwu na zasadzie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący odnosząc się do treści opinii Miejskiego Zarządu Dróg podnieśli, że nie jest prawdą, jakoby część ich działki pozostawała w dniu [...] we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wskazali, że przez cały czas od momentu nabycia tej działki sporny teren był ich własnością i w przez nich użytkowany. Stwierdzili, że urządzenia takie, jak słupy energetyczne, słupki przyłącza energetycznego i telekomunikacyjnego znajdują się poza granicą ich działki, co nie stwarza ograniczenia dostępu do nich. W toku postępowania odwoławczego Miejski Zarząd Dróg na wezwanie organu uzupełnił materiał dowodowy o mapę zasadniczą oraz dowody potwierdzające faktyczne władanie sporną częścią nieruchomości (rachunki wykonawcy robót drogowych) oraz wskazał na uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...], na mocy której ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że bezspornym pozostaje fakt, iż pas drogowy ulicy [...] obejmuje m.in. część działki skarżących. Zatem wykonanie ogrodzenia według zgłoszenia pozostawiłoby tę ulicę w szerokości nie spełniającej parametrów technicznych wymaganych dla drogi gminnej, a określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Odnosząc się do kwestii prawidłowości naniesienia granic na przedłożonych przez Miejski Zarząd Dróg mapach, organ stwierdził, iż nie ma ona znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dokładna powierzchnia działki zajętej pod pas drogowy będzie wskazana po wydzieleniu terenu zajętego pod pas drogowy i sporządzeniu projektu podziału. Zostanie to dokonane na potrzeby postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. Wskazali, że linia ogrodzeń wzdłuż ulicy [...] nigdy nie została w sposób prawomocny ustalona. Zakwestionowali istnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, albowiem nie zostało wykazane w toku postępowania, że część przedmiotowej nieruchomości znajdowała się w dniu [...] we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby trzeciej. Podważyli zasadność przedłożonych przez MZD dowodów na tę okoliczność. Podnieśli, że dopiero ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Przed wydaniem takiej decyzji nie ma w ich ocenie przeszkód do budowy ogrodzenia w granicach działki, stanowiącej ich własność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W sprawie jest bezsporne, że zamiar budowy takiego właśnie ogrodzenia zgłosili skarżący, czym dopełnili spoczywającego na nich obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, a od spełnienia którego uzależnione było legalne przeprowadzenie planowanej inwestycji. Ustawodawca w art. 30 Prawa budowlanego wprowadził instytucję sprzeciwu, wnoszonego w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ w sytuacja wyraźnie w ustawie wskazanych. Sytuacje, w których organ stosuje tę instytucję można podzielić na dwie grupy: pierwsza, kiedy organ jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu i druga, kiedy jest uprawniony do jego wniesienia (decyzja uznaniowa). Z pierwszą sytuacją mamy do czynienia w przypadku, kiedy inwestor nie uzupełni zgłoszenia, pomimo nałożenia takiego obowiązku w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również, kiedy zachodzą przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 30 ust. 6 tej ustawy. Z kolei możliwość wniesienia sprzeciwu na zasadzie uznania organu został przewidziana w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu na art. 30 ust. 2, 5 i 6 pkt 2 prawa budowlanego. Ponieważ wskazany ust. 5 powołanego przepisu nie określa sytuacji, w których organ wnosi sprzeciw, to przyjąć należy, że chodziło o ust. 2 i 6 pkt 2 tego przepisu. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jednak w żaden sposób, że zachodziła którakolwiek z powołanych przesłanek. Jak bowiem wyżej wskazano, podstawą wniesienia sprzeciwu na zasadzie art. 30 ust. 2 może być tylko taka sytuacja, w której wnioskodawca nie uzupełni brakujących dokumentów, do uzupełnienia których został zobowiązany nałożonym postanowieniem. Postanowieniem z dnia [...] organ nałożył obowiązek przedłożenia opinii MZD, a obowiązek ten został przez inwestora spełniony. Nie wynika co prawda ani z treści wydanego postanowienia, ani też z treści przedłożonej opinii, co stanowiło podstawę do jej żądania, jednak wydaje się, że obowiązek uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi wynikał z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Dołączona do akt sprawy opinia MZD nie została jednak sporządzona w celu uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. Jej przedmiotem było natomiast rozważanie kwestii przebiegu linii ogrodzeń wzdłuż ulicy [...] oraz spraw związanych z ewentualnym przyszłym przejęciem tej drogi przez Gminę w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające (...) i związanym z tym podziałem nieruchomości skarżących. Powołując się z kolei na te okoliczności, przyjęte następnie jako bezsporne przez organy orzekające, wywiedziono, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie, który zgodnie z powołanym przepisem stał się z mocy prawa własnością Gminy. W takiej sytuacji stwierdzić przyjdzie, iż nie zostało wykazane w postępowaniu administracyjnym, że zaistniała przesłanka do wniesienia sprzeciwu na zasadzie art. 30 ust. 2 in fine Prawa budowlanego z powodu nie uzupełnienia zgłoszenia. Organ powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego również nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów. Można przypuszczać, że tymi innymi przepisami mogłyby być w tym przypadku przepisy powołanej już ustawy o drogach publicznych i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Jeżeli tak miałoby być, to obowiązkiem organu było wykazanie istoty tego naruszenia ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa. Tymczasem organy ograniczyły się to twierdzeń, że ulica [...] spełnia przesłanki określone w 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a także do próby wykazania na podstawie map geodezyjnych, spornego, jak wynika z zebranego materiału przebiegu tej ulicy. Nie można w tym miejscu odmówić przyznania racji skarżącym, że dla ustalenia przebiegu granic, szerokości pasa drogowego i związanych z tym obowiązków inwestora, niezbędne byłoby przeprowadzenie zakończonego ostateczną decyzją postępowania na zasadzie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Wydanie takiej decyzji musiałoby być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania podziałowego. Tylko bowiem w takim przypadku twierdzenia organu mogłyby stanowić o zasadności wniesienia sprzeciwu z uwagi na istniejący stan prawny nieruchomości i ustalone jej granice. Skład orzekający podziela przy tym stanowisko wyrażone w powołanym przez skarżących wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2005 roku, sygn. akt IV CKN 1071/00 (OSNC z 2003 roku, Nr 3, poz. 120). Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze powyższe rozważania, w szczególności dotyczące przesłanek wydania decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżących zgłoszenia. Organ rozważy również, czy znajdująca się w aktach opinia Miejskiego Zarządu Dróg jest uzgodnieniem, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a jeżeli nie, to czy ewentualnie zachodzi konieczność uzupełnienia zgłoszenia o innej treści uzgodnienie. Organ weźmie ponadto pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki będzie miał miejsce w dacie orzekania. Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżoną decyzje, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem art. 30 ust. 2 i 6 Prawa budowlanego orzekł o ich uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.s.a.