II SA/Gl 451/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G.T. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał, że G.T. wnoszący odwołanie od decyzji Starosty B. z dnia [...] nr [...] nie wykazał się interesem prawnym pozwalającym uznać go za stronę postępowania. Orzeczeniem od którego wniesione zostało odwołanie, zmieniona została decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony zamienny projekt remontu budynku usługowo-hotelowego oraz dobudowy parterowych obiektów usługowych na nieruchomości położonej w S., przy ul. [...]. Zmiana udzielonego J. i J.G. pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyła zmiany usytuowania miejsc postojowych przewidzianych do realizacji w części północnej działki inwestorów wzdłuż granicy z działką będącą własnością odwołującego się. W skardze do sądu administracyjnego G.T. domagał się uchylenia decyzji Wojewody Ś. i poprzedzającej ją decyzji Starosty B. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego mającego wpływ na wynik sprawy, w tym art. 28 k.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Uzasadniając swoje żądanie podniósł, że organ odwoławczy umarzając postępowanie błędnie przyjął, że inwestycja w zakresie urządzenia miejsc parkingowych realizowana na działkach o numerach [...] i [...] sąsiadujących z jego działką nr [...] nie narusza jego uzasadnionych interesów. W szczególności nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jego działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a przewidziane [...] miejsca postojowe dla samochodów zostały zaprojektowane zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że Burmistrz Miasta S. postanowieniem z dnia [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy jego działką, a m.in. działką inwestorów a zatem dopiero rozstrzygniecie w sprawie ustalenia przebiegu granic pozwoli na ustalenie, czy planowana inwestycja nie narusza jego własności. Zauważył też, iż żaden przepis, w tym także ustalający warunki techniczne, nie może upoważniać organu do udzielenia zgody na inwestycję na cudzym gruncie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że umorzenie postępowania odwoławczego było konieczne, gdyż przeprowadzona przez organ analiza wykazała, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. Podał, że skoro projekt zagospodarowania działki spełnia wymagania określone przepisami § 12 ust. 1 oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 109, poz. 1156 ), to właściciel działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ wyjaśnił także, że powyższe ustalenie skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącego. Stanowisko to Sąd oparł na dostrzeżonych z urzędu naruszeniach przepisów prawa, stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) nie był on związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym zgodnie z konsekwentnie prezentowanym w judykaturze jak i doktrynie stanowiskiem następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Jak stwierdził J. Zimmermann istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa – oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić. Interes prawny zatem nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej" ( J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95 w: OSP z 1997 r. Nr 4, poz. 83 ). Pojęcie interesu prawnego jest tym samym łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym. W toku zaś postępowania przed organem II instancji ustalenie interesu prawnego odwołującego się powinno nastąpić na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Przenosząc te ustalenia na grunt przepisów ustawy Prawo budowlane, zauważyć należy, że zgodnie z normą zamieszczoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, na którą powołał się skarżący, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Postanowienia przytoczonego przepisu nie stanowią jednak wyłącznej i samodzielnej podstawy orzekania w kwestii posiadania czy też naruszenia interesu prawnego uczestników procesu budowlanego. Ustawodawca nowelizując ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 80, poz. 718 ) brzmienie przepisów regulujących kwestię ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniach toczących się na podstawie ustawy Prawo budowlane celowo zrezygnował z powtarzania w tym akcie prawnym regulacji o charakterze cywilnoprawnym. Rozwiązanie takie nie zwalnia, tym samym organów orzekających na podstawie przepisów przywołanej ustawy od obowiązku stosowania przy ustalaniu interesu prawnego uczestników postępowania także norm prawa cywilnego. Przywołany art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wraz z zawartymi w prawie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewnia bowiem ochronę interesów właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości pod warunkiem jednak ich położenia w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ma ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ( art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ). Powyższe stwierdzenie należy odnieść także do postępowania w sprawie zmiany udzielonego pozwolenia na budowę ( art. 36 a ust. 1 tej ustawy ). Wprawdzie przepis art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nakazujący w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy art. 32 – 35 odpowiednio do zakresu tej zmiany, nie nakazuje odpowiedniego stosowania także art. 28 ust. 2 i ust. 3, to jednak brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości dotyczących tej kwestii. Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że do wymienionych w tej definicji przepisów odrębnych należy zaliczyć przede wszystkim powszechnie obowiązujące przepisy zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości ( por. R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2005, s. 27 i nast.). W grę wchodzić tutaj będą przepisy innych ustaw niż ustawa Prawo budowlane i całej gamy aktów wykonawczych, jak m.in. przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów, które zostały zamieszczone w kilkudziesięciu aktach prawnych ( ustawach i rozporządzeniach ). Starosta B. w decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i zmieniającej udzielone w dniu [...] pozwolenie na remont i modernizację budynku usługowo-hotelowego oraz dobudowę parterowych obiektów usługowych na pgr nr [...] i nr [...] ( zmienionej na nr [...] ) wskazał należącą do skarżącego nieruchomość oznaczoną nr [...], jako znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu. Stanowiska tego nie podzielił jednak organ odwoławczy, który uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Pogląd ten Wojewoda oparł na stwierdzeniu zgodności lokalizacji budowanych parterowych obiektów usługowych i przebudowanego budynku usługowo-hotelowego z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 7 kwietnia 2004 r. Dz. U. Nr 109, poz. 1156 ), a także zgodności lokalizacji projektowanych [...] miejsc postojowych z przepisem § 19 ust. 1 tego rozporządzenia. Nota bene Wojewoda przywołując wspomniane przepisy błędnie zamiast tekstu rozporządzenia wskazał jedynie rozporządzenie zmieniające. Przedstawione stanowisko Wojewody Ś. nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zatwierdzony projekt zamienny zagospodarowania terenu dotyczył nie tylko usytuowania miejsc postojowych na działce nr [...], lecz także związanej z tym dobudowy do muru oporowego ściany śmietnika oraz wybranie uzupełniających mur oporowy skarp i wykonanie nowej okładziny tego muru. Inwestycja ta miała zostać zrealizowana wzdłuż północnej granicy nieruchomości inwestorów, a zatem na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z należącą do skarżącego działką nr [...]. Z przedłożonego projektu wynika, że [...] miejsca postojowe posadowione zostały w odległości [...] m od granicy działki skarżącego. Przebieg tej granicy organ ustalił w oparciu o przedłożoną przez inwestora mapę aktualizującą treść mapy zasadniczej. Wspomniana mapa została jednak przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego w dniu [...], a zatem dopiero kilka miesięcy po sporządzeniu projektu zamiennego, który opatrzony został datą "[...]" Tym samym część rysunkowa zamiennego projektu zagospodarowania działki została sporządzona naruszeniem § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ). Zauważyć też należy, że na mapach zamieszczonych w projekcie zamiennym zagospodarowania terenu nie została uwidoczniona północna granica działki skarżącego ( od strony działki nr [...]). W sposób czytelny nie zostały też naniesione odległości wyznaczonych miejsc postojowych do granicy działki skarżącego oraz nie została zwymiarowana odległość projektowanej lokalizacji śmietnika od granicy tej działki w jej najwęższym miejscu, co narusza przepisy § 8 ust. 3 pkt 2 oraz § 10 przywołanego rozporządzenia. Powyższe ustalenia prowadzić muszą do wniosku, że organ odwoławczy konstruując swoje stanowcze wypowiedzi dotyczące braku interesu prawnego po stronie skarżącego oparł je na mało precyzyjnych ustaleniach faktycznych, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Konsekwencją dostrzeżonych naruszeń przepisów proceduralnych było także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności wskazać trzeba, że przywołany przez organ odwoławczy przepis § 19 ust. 2 pkt 1 stanowiący o konieczności sytuowania wydzielonych miejsc postojowych w odległości [...] m od granicy działki budowlanej nie będzie miał zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się on do [...] stanowisk postojowych. Tymczasem w tekście zatwierdzonego projektu zamiennego jest mowa o zorganizowaniu [...] dodatkowych miejsc postojowych w odrębnym zespole. Ponadto organ nie odniósł się do przewidzianej w części graficznej projektu także drugiego zespołu [...] stanowisk postojowych usytuowanego również wzdłuż granicy działki skarżącego w jej części północno-zachodniej. Tym samym w sprawie winien znaleźć zastosowanie nie przepis § 19 ust. 1 pkt 1, lecz przepis § 19 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Wreszcie orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się w kwestii przewidzianego w zatwierdzonym projekcie miejsca na czasowe gromadzenie odpadków, a w szczególności, czy zostało ono zaprojektowane z zachowaniem wymaganej przepisami § 23 ust. 1 i ust. 2 odległości od granicy działki skarżącego. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy przyjmie, że skarżący był legitymowany do wniesienia odwołania, bowiem posiada on przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. Organ ten dokona także dodatkowych ustaleń faktycznych w zakresie wskazanym przez Sąd. W przypadku, gdyby jednak inwestycja została już ukończona Wojewoda uchyli decyzję Starosty B. i umorzy postępowanie przed organem pierwszej instancji, a sprawę przekaże właściwemu organowi nadzoru budowlanego celem przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. su.