II SA/Gl 451/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [A] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza na rzecz skarżącej Spółki od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. kwotę 504 (pięćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]r. w Biurze Geodety Powiatowego w T. przez reprezentującą "A" w K. Sp. z o.o. (zwaną dalej Spółką lub wykonawcą) geodetę A.K. została zgłoszona praca geodezyjna, której celem była ustalenie linii brzegowej w trybie ustawy "Prawo wodne" dla koryta cieku Ożarowickiego. Powyższemu zgłoszeniu nadano nr [...]. W dniu [...] r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił organ o zakończeniu ww. prac przekazując do Biura Geodety Powiatowego w T. operat techniczny. Weryfikację zbiorów danych pod względem zgodności z przepisami prawa zakończono w dniu [...] r. z wynikiem negatywnym. Ponownej weryfikacji zakończonej wynikiem pozytywnym dokonano w dniu [...]r. Powyższe opracowanie zostało wpisane do ewidencji materiałów zasobu w dniu [...]r. W dniu [...]r. organ I instancji dokonał obliczenia wysokości opłaty za udostępnione do zgłoszenia materiały w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. 2004, Nr 37, poz. 333) przekazując wykonawcy Dokument Obliczenia Opłaty nr [...]na kwotę [...]zł. Opłata została uiszczona przez wnioskodawcę w dniu [...] r. W dniu [...]r., tj. po przyjęciu operatu do zasobu, reprezentująca wykonawcę geodeta złożyła wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych w ramach pracy geodezyjnej [...]z podaniem ilości dokumentów do uwierzytelnienia. Starosta [...]i w dniu [...]naliczył opłatę za uwierzytelnienie 88 egz. dokumentu zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2010, Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), w wysokości [...]zł oraz [...]kopii ww. dokumentu – [...]zł wydając dokument obliczenia opłaty nr [...]na kwotę [...] złotych. Opłata została uiszczona przez wnioskodawcę w dniu [...] r. W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w T. wpłynęło pismo, w którym Spółka wyraziła sprzeciw co do zasadności naliczenia opłat zawartych w Dokumentach Obliczenia Opłaty nr [...] zarzucając organowi I instancji nieuwzględnienie w Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...] art. 12 ww. ustawy z dnia [...] r. oraz poddając w wątpliwość zasadność naliczenia opłaty za uwierzytelnienie materiałów obliczonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...] Jednocześnie Spółka wniosła o korektę zaliczonych opłat lub wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłat. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 40a ust. 1, 40d, 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta [...] orzekł o: Zwrocie "A" w K. Sp. z o.o. kwoty w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi, z tytułu bezpodstawnie pobranej w wystawionym Dokumencie Obliczenia Opłaty nr 4482/2014; Utrzymaniu w mocy zaskarżonego Dokumentu Obliczenia Opłaty nr 4488/2014 oraz odmowie zwrotu wpłaconej należności w wysokości [...] zł za zrealizowanie uwierzytelnienia dokumentacji w ramach złożonego wniosku nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w kwestii dot. Dokumentu Obliczenia Opłaty nr [...] za zgłoszoną pracę geodezyjną naliczył opłatę niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie uwzględniając niższej stawki opłaty wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w przypadku różnicy pomiędzy wysokością opłaty wynikającej z przepisów dotychczasowych, a opłatą wynikającą z nowych przepisów pobiera się opłatę niższą. Natomiast w kwestii naliczenia opłaty za uwierzytelnienie materiałów Starosta [...] stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym odbywa się ono na odrębnie złożony wniosek i stanowi odrębną czynność związaną z naliczeniem opłaty zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami załącznika do Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tym zakresie brak jest podstaw do stosowania zapisów art. 12 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 40a ust. 1, art. 40d i art. 40f przywołanej wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie negując zasadność pobrania przez organ I instancji opłaty za uwierzytelnienie materiałów dla zamawiającego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie uwierzytelniano odrębnie, na wniosek zainteresowanych, dokumentów stanowiących wynik prac geodezyjnych. Opłaty za czynności geodezyjne dokonywano po zakończeniu prac geodezyjnych i przyjęciu dokumentacji będącej wynikiem tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższe przepisy nie przewidywały wówczas pobierania opłat za klauzulowanie dokumentacji, stanowiącej wynik prac geodezyjnych, dla zamawiającego. W obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie prawnym opłatę za udostępnienie materiałów oraz za wykonanie czynności określonych w art. 40b ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego pobiera się przed udostępnieniem tych materiałów bądź wykonaniem ww. czynności. Uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych stanowi zaś odrębną czynność po wykonaniu zgłoszonych prac i po przyjęciu dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pobierana jest wówczas odrębna opłata, a wniosek taki może złożyć każdy zainteresowany uwierzytelnieniem dokumentów. Nie znajduje obecnie potwierdzenia opinia skarżącego, że przy złożeniu dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonawca prac geodezyjnych nie powinien składać wniosku o uwierzytelnienie dokumentów, bowiem dotyczy to pracy zgłoszonej przed zmianą przepisów. Operat techniczny nr [...] został złożony w dniu [...] r., a więc po wejściu w życie nowelizacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac nastąpiło zgodnie z obowiązującym już wówczas Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2014, poz. 924), tj. według formularza z załącznika nr 3 tego rozporządzenia. Przyjęcie do zasobu wyników prac odbyło się wg nowego stanu prawnego. Reasumując opłata dot. zgłoszenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracy nr [...] została naliczona w Dokumencie Obliczenia Opłaty [...] i przez skarżącą Spółkę uiszczona. Osobny wniosek dotyczący uwierzytelnienia dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych został złożony w dniu [...] r. i rozpatrzony przez organ I instancji według stanu prawnego obowiązującego w dniu jego złożenia. Organ II instancji nadmienił następnie, iż wątpliwości może budzić sentencja zaskarżonej decyzji o "utrzymaniu w mocy zaskarżonych dokumentów obliczenia opłaty", bowiem art. 40 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, iż powinna być to decyzja w sprawie "ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie materiałów czy też, ustalenia opłaty za uwierzytelnienie materiałów". Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie niezupełnie odpowiada przedmiotowi rozstrzygnięcia, o którym mowa w ww. artykule. W ocenie organu uchylenie jednak z tego powodu zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącego, a niepotrzebne wydłużałoby postępowanie administracyjne. Pismem z dnia [...] r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję domagając się jej uchylenia. Decyzji Spółka zarzuciła błędną i wybiórczą ocenę stanu faktycznego i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności faktu bezprawnego zażądania przez organ I instancji złożenia dodatkowego wniosku o uwierzytelnienie dokumentów i uzależnienia ich wydania od złożenia tego wniosku, a także faktu wykorzystania przez organ I instancji przymusowej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, a tym samym przyzwolenie przez organ II instancji na naruszanie art. 6, 7 i 8 k.p.a., a to wszystko w sytuacji, gdy art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zobowiązywał organ I instancji do wydania skarżącej takich dokumentów z urzędu bezpłatnie. Zarzuciła nadto bezpodstawne przyjęcie, że złożony w dniu [...] r. wniosek o uwierzytelnienie dokumentów stanowił wniosek, o którym mowa w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. w sytuacji gdy przedmiotowy wniosek nie odpowiada wzorowi wniosku, o którym mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Zarzuciła nadto naruszenie art. 12b ust. 5 w zw. z art. 40a ust. 1, art. 40d, art. 40f ustawy, poprzez przyjęcie, że od wydania dokumentów zaopatrzonych odpowiednimi klauzulami urzędowymi pobierana jest opłata i bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji ustalił opłatę za uwierzytelnienie dokumentów na podstawie art. 40b ust. 1 ustawy, w sytuacji, gdy z przywołanej podstawy prawnej decyzji administracyjnej organu I instancji jednoznacznie wynika, że organ naliczył opłaty na podstawie art. 40a ust. 1 ustawy, a normy art. 40b ust. 1 ustawy nawet nie przywołał w decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne narusza bowiem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć zatem należy, że organ I instancji w decyzji swej zawarł następujące rozstrzygnięcia: - orzekł o zwrocie skarżącej Spółce kwoty w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi, z tytułu bezpodstawnie pobranej w wystawionym Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...] (pkt 1 osnowy decyzji); - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego Dokumentu Obliczenia Opłaty nr 4488/2014, - orzekł o odmowie zwrotu wpłaconej należności w wysokości [...] zł za zrealizowanie uwierzytelnienia dokumentacji w ramach złożonego wniosku nr [...] (ostatnie dwa rozstrzygnięcia organ ujął w pkt 2 osnowy decyzji). Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego art. 40f. ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji, a także decyzji drugoinstancyjnej, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W myśl z kolei ust. 3 tegoż artykułu w przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. w tej mierze np. uzasadnienie wyroku WSA w Gorzowie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Go 417/15) wykładnia ust.1 i 3 prowadzi do wniosku, iż organ nie jest uprawniony do orzekania o zwrocie lub odmowie zwrotu uiszczonej opłaty. Uprawnienie organu do wydania decyzji o jakiej mowa w ust. 1 art. 40f Prawa geodezyjnego i kartograficznego oznacza bowiem uprawnienie jedynie do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, zmniejszającej opłatę lub ustalającej, iż opłata nie powinna być pobrana. W sytuacji bowiem, gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona w stosunku do tej wynikającej z dokumentu obliczenia opłaty nadpłata podlega wraz z odsetkami zwrotowi z mocy samego prawa. Natomiast ustalenie w decyzji administracyjnej opłaty na poziomie wskazanym w dokumencie ustalenia opłaty jest równoznacznie z brakiem podstaw do zwrotu opłaty czy jej nadpłaty. Stwierdzić zatem należy, iż wydana przez organ I instancji decyzja nie odpowiada jej przedmiotowemu zakresowi wynikającemu z art. 40f Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nie ustala bowiem wysokości opłaty (można jej jedynie domniemywać ze sposobu sformułowania osnowy), orzeka natomiast o zwrocie, utrzymaniu w mocy dokumentu i odmowie zwrotu, które to rozstrzygnięcia nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym decyzji. W konsekwencji decyzja ta, jako ewidentnie nie odpowiadająca art. 40f ustawy, winna była przez organ II instancji zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy nie uczynił tego jednak i wadliwą decyzję utrzymał w mocy naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powziął wątpliwości co do formalnej poprawności osnowy decyzji w kontekście art. 40f ustawy, nie uznał jednak stwierdzonych uchybień za wymagające uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Powodowało to konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się zaś niejako już ubocznie do zarzutów skargi sprowadzających się do tezy, iż intencją Spółki, pomimo złożonego wniosku o uwierzytelnienie (jak twierdzi Spółka żądanego przez organ) nie było uzyskanie odpłatnego uwierzytelnienia złożonej dokumentacji, a jedynie opatrzenie jej urzędowymi klauzulami Sąd wskazuje, iż w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, a także decyzji zaskarżonej skutki przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określał art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ówczesnym brzmieniu. Zgodnie z tym unormowaniem przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8. Stosownie do poglądu wyrażanego szeroko w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, do których obecny skład orzekający się przychyla, cytowany wyżej przepis art. 12b ust. 5 ustawy stwarzał po stronie organu administracji obowiązek opatrzenia dokumentów przyjętych do zasobu geodezyjnego, po pierwsze - wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a po drugie - opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje te prace, stosownymi klauzulami urzędowymi. Stosownie do przywołanego przepisu obowiązek ten miał charakter bezwzględny, bez osobnego wniosku, który podlegałby opłacie. Stanowił więc oczywistą i nieobwarowaną żadnymi warunkami konsekwencję pozytywnego wyniku weryfikacji i przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego. Odrębną zaś instytucję niż obowiązkowe opatrzenie dokumentów urzędowymi klauzulami stanowiło natomiast uwierzytelnianie dokumentów w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, które odbywało się na wniosek i wymagało odpłatności – por. np. nieprawomocne wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 15/15, WSA w Kielcach z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 8/15, WSA w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 28/15, WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1150/15. Odmienną interpretację art. 12b ust. 5 ustawy wskazuje NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 785/15 wyrażając pogląd, iż jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów było ich uwierzytelnianie na wniosek W konsekwencji wskazanych wyżej możliwych rozbieżności interpretacyjnych organ w odpowiedzi na wniosek wykonawcy dokumentacji o uwierzytelnienie dokumentów, winien był wezwać do oświadczenia czy wykonawca istotnie ubiega się o dodatkowe, odpłatne uwierzytelnienie znacznej liczby sporządzonych przez siebie dokumentów dla potrzeb postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. W kontekście nie zakwestionowanych przez organ twierdzeń skargi, iż to organ I instancji wskazał konieczność złożenia wniosku o uwierzytelnienie podczas gdy intencja strony była odmienna – podnoszony w skardze zarzut, iż wniosek, pomimo swego nagłówka, w istocie dotyczył innej czynności niż następnie przez organ podjęta wydaje się co najmniej prawdopodobny. Ponownie rozpoznając wniosek organ weźmie pod uwagę sformułowaną powyżej ocenę prawną, rozważy kolejną nowelizację przepisów, podejmie w miarę potrzeby stosowne czynności i wyda właściwe, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 247,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 490).