II SA/Gl 452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił J. F. (strona, skarżąca) odstąpienia w całości od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej J. O. w pieczy zastępczej oraz odstąpił częściowo od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 20 października 2017 r. w odpowiednich miesięcznych wysokościach, wyszczególnionych w rozstrzygnięciu o łącznej wysokości 5108,58 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 6 pkt 3 i 4 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.- dalej "u.p.s."), art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.- dalej "ustawa o pieczy"), §1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] roku w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości łub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty łub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...]). Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w B. udzielił zabezpieczenia w zakresie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką strony J. F. zarządzając umieszczenie małoletniej w rodzinie zastępczej zawodowej do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania. Na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] rodzinie zastępczej zostało przyznane świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej w wysokości 580,65 zł za okres od 14 maja 2012 r. do dnia 31 maja 2012 r. oraz w wysokości 1000 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 czerwca 2012 r. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) małoletnia została zwolniona z umieszczenia w rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia [...] r nr [...] organ I instancji uchylił z dniem [...] r. decyzję w z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności. Organ I instancji zbadał sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną strony i ustalił, że odbywa ona karę pozbawienia wolności, której koniec przypada na dzień [...] r. Jest zatrudniona odpłatnie w "A" w G.. Odnosząc się do dochodu strony uzyskiwanego w miesiącach od marca 2016 r. września 2017 r. organ I instancji zauważył, iż przekracza on kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej t.j. 634,00 zł. Podkreślił ponadto, że w świetle art. 8 u.p.s. nie ma żadnych podstaw prawnych do odliczenia od dochodu potrąceń uregulowanych w Kodeksie karnym wykonawczym. Wskazał dalej, że strona nie ponosi żadnych opłat za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej, a zatem § 2 pkt 7 Uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] r. nie ma zastosowania. Ustalił, że małoletnia przebywa w pieczy zastępczej od dnia [...] r., wobec tego ustalona opłata wynosi 60% kwoty stanowiącej różnicę między dochodem osoby samotnie gospodarującej a kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej. Wobec powyższego organ I instancji wyliczył wysokość opłaty za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej w poszczególnych okresach od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 20 października 2017 r. i przedstawił sposób jej wyliczenia. Zauważył dalej, że decyzja ustalająca opłatę oraz decyzja odstępująca od jej ustalenia posiadają odmienną podstawę prawną i rozstrzygnięcia w tym zakresie nie mogą zapaść w jednej decyzji. Rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nastąpi w odrębnej decyzji – po uprawomocnieniu w przedmiocie odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ustaleniem dochodu jakiego dokonał organ I instancji. Przedstawiła swoją sytuację życiową oraz zaznaczyła, że dochód jakim strona dysponuje to 360 zł, gdyż zgodnie z Kodeksem karnym wykonawczym osobie osadzonej w zakładzie karnym dokonywane są potrącenia z wynagrodzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 193 ust. 1 i 1a oraz art. 194 ustawy o pieczy podkreślając, że za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej opłatę do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie wnoszą rodzice. Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia tej opłaty na wniosek lub z urzędu ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Możliwość ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego musi być poprzedzona rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. Kolegium wskazało, że w § 5 i § 6 uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] r. nr [...] określono zasady i tryb postępowania przy podejmowaniu decyzji o odstępowaniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Kolegium dokonało analizy stanu faktycznego sprawy podzielając w tym zakresie ustalenia organu I instancji i uznało zarzuty odwołania za bezzasadne. Odwołując się do treści uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] r. Kolegium wskazało, że zgodnie z definicją dochodu zawartej w § 2 pkt.5 uchwały z dnia [...] r. dochód oznacza dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie określony zgodnie z art. 6 pkt.3 i 4 i art. 8 u.p.s. W tym zakresie wskazało, że przepis ten zawiera zamknięty katalog elementów, które podlegają wyłączeniu od dochodu, a ustawodawca nie odniósł się do przepisów innych ustaw, co powoduje, że przepisy tych ustaw nie mają zastosowania, przy obliczaniu dochodu w celu weryfikacji uprawnień w zakresie pomocy uregulowanej w ustawie o pomocy społecznej. Wobec powyższego na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw prawnych do odjęcia z dochodu potrąceń uregulowanych w Kodeksie karnym wykonawczym. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z § 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] r. obowiązującej w dniu orzekania wynika, że § 2 pkt.7 uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] r otrzymał brzmienie: "rodzina - oznacza to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące", a wobec powyższego w składzie rodziny należy uwzględnić jedynie stronę. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie ustalił częściową opłatę stronie za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a decyzja organu I instancji może się ostać w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wyraziła niezadowolenie rozstrzygnięcia Kolegium. Zasadniczo powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że przebywając w zakładzie karnym, pracuje odpłatnie w systemie akordowym, a tym samym jej wynagrodzenie jest zróżnicowane jednakże nie przekracza kwoty 500 zł. Ponownie wskazała, że zakład karny dokonuje z jej wynagrodzenia potrąceń: komorniczych, podatku dochodowego oraz zgodnie z Kodeksem karnym wykonawczym potrąceń penitencjarnych. Wyraziła opinię, że nie można uznać ją za osobę samotnie gospodarującą, gdyż w zakładzie karnym obowiązują przepisy Kodeksu karnego wykonawczego. Stwierdziła, że nie jest w stanie ponosić opłaty w wysokości 5.108.58 zł za pobyt jej córki w pieczy zastępczej w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 20 października 2017 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 20 maja 2019 r. działający z urzędu adwokat - M. L. podtrzymał osobistą skargę skarżącej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślił, że w związku z art. 6 pkt 3 i 4 oraz art. 8 u.p.s. za dochód uważa sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a zarówno przepisy u.p.s., jak i uchwały zawierają katalog różnego rodzaju świadczeń, których nie wlicza się do dochodu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej zakład karny należy uznać za instytucje zapewniającą całodobowe utrzymanie, a skoro z pobytem w tym zakładzie wiąże się konieczność potrącania kwot na fundusz postpenitencjarny, to winny one zostać odjęte od dochodu. Wobec powyższego dochód skarżącej został ustalony nieprawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając w tych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.. W myśl art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. , poz.697-dalej "ustawa o pieczy"), za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Stosownie do przepisu art. 193 ust. 1a ustawy o pieczy, opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy., starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, ustala opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1. Z ustępu 3 tego przepisu wynika również, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 193 ustawy o pieczy, jako priorytet uznał obowiązek ponoszenia opłat przez rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, o czym świadczy zakres tego obowiązku, jego solidarny charakter, rozciągający się od chwili umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, dotyczący również rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej, lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Na terenie miasta B. szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty łub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd określone zostały w uchwale nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] roku w sprawie określenia (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...]). W myśl § 5 uchwały, odstąpienie może nastąpić w następujących sytuacjach: 1) dochód na osobę w rodzinie lub dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 100% kryterium dochodowego, 2) osoba zobowiązana nie posiada własnego dochodu i pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym na utrzymaniu innych osób, z wyjątkiem sytuacji, gdy rodzice dziecka pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym lub osoba zobowiązana pozostaje w związku małżeńskim. Natomiast zgodnie z § 6 pkt 1 uchwały można częściowo odstąpić od ustalenia opłaty, przy czym opłata tak ustalona winna wynosić: 1) 20 % - w pierwszym roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej, 2) 40 % - w drugim roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej, 3) 60 % - w trzecim roku i następnych latach pobytu dziecka w pieczy zastępczej, kwoty stanowiącej różnicę między dochodem rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, a kryterium dochodowym rodziny lub kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, jednak nie mniej niż 50,00 zł. Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] rodzinie zastępczej zostało przyznane świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej w wysokości 580,65 zł za okres od 14 maja 2012 r. do dnia 31 maja 2012 r. oraz w wysokości 1000 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 czerwca 2012 r. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) małoletnia została zwolniona z umieszczenia w rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia [...] r nr [...] organ 1 instancji uchylił z dniem [...] r. decyzję w z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności. Małoletnia przebywa w pieczy zastępczej od dnia [...] r., zatem ustalona opłata wynosi 60% kwoty stanowiącej różnicę między dochodem osoby samotnie gospodarującej a kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej. Sąd zauważa, że odstąpienie od ustalenia opłaty jest sytuacją wyjątkową, zależną od istnienia trudnej sytuacji dochodowej, zdrowotnej, życiowej czy losowej, w której strona nie jest w stanie tej opłaty uiszczać. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca odbywa karę pozbawienia wolności, której koniec przypada na dzień [...] r. Jest zatrudniona odpłatnie w "A" w G., uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia, który przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej t.j. 634,00 zł. Skarżąca nie zgodziła się z tak ustalonym dochodem, wskazując, że organ nie odliczył od dochodu potrąceń wykonywanych na podstawie Kodeksu karnego wykonawczego. Skarżąca kwestionowała również uznanie jej za osobę samotnie gospodarującą, wobec faktu, że przebywa ona w zakładzie karnym - to jest instytucji zapewniającej odpłatne całodobowe utrzymanie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, iż strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a to w świetle definicji rodziny określonej jest w § 2 pkt 7 uchwały, która stanowi - rodzina - oznacza to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej w kwestii nieprawidłowego obliczenia dochodu poprzez nieuwzględnienie potrąceń z jej wynagrodzenia dokonywanych na podstawie Kodeksu karnego wykonawczego wskazać należy, że są one chybione. Stwierdzić, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób w jaki organy zobowiązane są ustalać dochód. Za dochód w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednocześnie art. 8 ust. 4 u.p.s. określa, jakie kwoty nie są wliczane do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3. Ustawodawca w zamkniętym katalogu przychody wyliczył podlegające odliczeniu od dochodu (obciążenia pomniejszające dochód) oraz świadczenia, których nie wlicza się do dochodu. Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że co do zasady prawo do świadczeń niedozwolona jest wykładnia rozszerzająca wspomnianych przepisów i sięganie w tym celu do uregulowań znajdujących się w innych aktach prawnych. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1673/17, 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 405/15, 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1249/08 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, że użycie w przepisie art. 194 ust. 3 ustawy o pieczy określenia "może", oznacza, że odstąpienie od ustalenia opłaty oparte jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że decyzję co do odstąpienia pozostawiono uznaniu właściwym organom. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przypadku decyzji uznaniowej szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Chociaż decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, albowiem sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Decyzje zostały bowiem wydane w oparciu o okoliczności faktyczne znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materialne dowodowym, zaś uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 107 § 3 K.p.a. Sąd, rozpoznając skargę nie dopatrzył się naruszeń co do poczynionych przez organy okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie dochodzenia do takiego stanowiska. W szczególności organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, a uzasadnienia zawarte w decyzjach obu instancji nie nasuwają wątpliwości. Organy przy podejmowaniu decyzji miały na względzie sytuację osobistą, zdrowotną i dochodową skarżącej. W tym stanie rzeczy uznając, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, zaś zaskarżona decyzja odpowiada kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.