II SA/Gl 453/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy K. ustalił przebieg granicy nieruchomości położonej w R., działka nr [...], stanowiącej własność E. i A. B. z sąsiednimi działkami: nr [...] i nr [...] w sposób opisany w protokole granicznym oraz przedstawiony w szkicu polowym z dnia 25 sierpnia 1990 r. i oznaczonym w dokumentacji rozgraniczeniowej odpowiednimi numerami punktów. Pismem z dnia 23 grudnia 2009 r. G. i U. M. – właściciele działki nr [...] - wnieśli o stwierdzenie nieważności wymienionej na wstępie decyzji w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] r. stwierdziło, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli obecnie skarżący G. i R. B. Wskazali, że na podstawie rozgraniczenia została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr [...]. W 2006 r. odbyło się wznowienie znaków granicznych, gdyż po ociepleniu budynku i poszerzeniu okapów G. M. zlikwidował punkt graniczny o nr 25. Po wznowieniu tego punktu okazało się, że narożnik budynku wchodzi 18 cm w głąb działki skarżących. Potwierdzeniem tych faktów było przeprowadzone postępowanie sądowe i wyniki oględzin z udziałem biegłego geodety i przedstawicieli organów nadzoru budowlanego oraz nadzoru geodezyjno-kartograficznego. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej zarzucił, że decyzja z [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a to wobec wznowienia na jej podstawie znaków granicznych w postępowaniu sądowym. Wniósł o dopuszczenie dowodu z treści postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. oraz wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. wraz z ich uzasadnieniami, które zapadły w sprawie o wznowienie znaków granicznych. W toku postępowania G. i U. M. wskazali, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. pozwoli na ponowne, rzetelne ustalenie przez Wójta granicy pomiędzy skłóconymi sąsiadami, która będzie trwała i bezsporna dla obecnych i przyszłych właścicieli. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja, której nieważność stwierdzono została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., zwanej dalej p.g.k.) w ówczesnym jego brzmieniu. Podjęcie decyzji w tym trybie wymagało uprzedniego sporządzenia oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 ust. 2 p.g.k.). Organ stwierdził, że brak takiej oceny lub wadliwa ocena jest w istocie wadą tkwiącą w samej decyzji. Skoro zatem ustalono, że oceny takiej nie sporządzono przed wydaniem decyzji, to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 p.g.k. Kolegium oceniając treść pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] r., w którym to piśmie wskazano, na czym polegała przeprowadzona przed wydaniem decyzji ocena, wskazało, że przedstawione tam twierdzenia są niespójne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Niespójność ta, polegająca m.in. na braku zawiadomienia i udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym właściciela działki nr [...], dodatkowo potwierdza, iż w sprawie nie miała miejsca ocena, o której mowa w art. 33 ust. 2 p.g.k. Jako kolejny argument przemawiający za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] r. Kolegium wskazało, że w decyzji tej nie rozstrzygnięto o przebiegu granicy na odcinku od pkt 25 do pkt 24. Pominięcie ustalenia przebiegu granicy w tym zakresie czyni z tej decyzji decyzję niewykonalną już w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stron, Kolegium wskazało, że dla istnienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji nie mają znaczenia okoliczności w jakich doszło do określonych zachowań właścicieli działek podlegających rozgraniczeniu. Nie ma też znaczenia, jakie postępowania powiązane ze sprawą rozgraniczenia toczyły się przed innymi organami i sądami. Istotą jest bowiem okoliczność, że kontrolowana decyzja była wydana z kwalifikowanymi wadami w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W kwestii wniosku pełnomocnika skarżących o przeprowadzenie dowodu z orzeczeń sądów powszechnych jakie zapadły w sprawie o wznowienie znaków granicznych, Kolegium stwierdziło, ze orzeczenia te zostały dołączone do akt sprawy jeszcze przed wydaniem decyzji, a zatem ich treść była organowi znana i została wzięta pod uwagę. Wznowienie znaków granicznych jest jednak jedynie techniczną procedurą geodezyjną i nie jest nieodwracalnym skutkiem decyzji o rozgraniczeniu. W skardze do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 33 ust. 2 p.g.k. przez przyjęcie, że ocena wymagana w tym przepisie zawarta może być wyłącznie w dokumencie zawierającym tę ocenę, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów Państwa i przy pominięciu dokumentu w postaci pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] r. w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż błędne jest stanowisko Kolegium, wedle którego nie sporządzono przed wydaniem decyzji oceny z art. 33 ust. 2 p.g.k. Ocena taka została sporządzona, czemu wyraz dał Wójt Gminy K. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. Brak jest podstaw do twierdzenia, że ocena ta winna przybrać formę pisemną. Ocena stanowiła bowiem jedynie element badania formalnego zgromadzonej w sprawie dokumentacji przed wydaniem decyzji. Nietrafnie również, zdaniem skarżących, oceniono, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Z akt sprawy wynika bowiem, że na podstawie rozgraniczenia wydana została decyzja o warunkach zabudowy nowego budynku gospodarczego na działce nr [...]. Kolegium nie stwierdziło ponadto, czy niespójność argumentacji pisma Wójta z dnia 31 sierpnia 2010 r. była efektem braku dokumentacji, czy też niewłaściwym sformułowaniem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że wymóg pisemności oceny, o której mowa w art. 33 ust. 2 p.g.k. wynikał w dacie wydawania decyzji z [...] r. z ówczesnego brzmienia art. 14 § 1 k.p.a. W kwestii natomiast nieodwracalnych skutków tej decyzji Kolegium zauważyło, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydana została inna decyzja stanowi dla tej ostatniej przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Istnienie zatem decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie decyzji rozgraniczeniowej nie jest nieodwracalnym skutkiem w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. uczestnicy postępowania G. M. i U. M. (ta ostatnia reprezentowana przez pełnomocnika) wnieśli o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać przyjdzie, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wykazało, że zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazać też przyjdzie, że granice sprawy, o których mowa we wspomnianym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., wytyczone są w niniejszej sprawie ramami postępowania nieważnościowego wszczętego i prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. Oznacza to, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zakończonym ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] r. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, wskazać przyjdzie, że zasadnie Kolegium uznało, iż poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta rażąco bowiem narusza przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 2 p.g.k. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] r., wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedzać miała ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ zwracał geodecie dokumentację do uzupełnienia. Zgodzić się przyjdzie w tym miejscu ze stanowiskiem skarżących, że z powołanego przepisu nie wynika, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu. Z przepisu tego wynika natomiast szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem miała być miała być ocena w zakresie w nim przewidzianym. Niewątpliwie przeprowadzenie tej oceny winno znaleźć swój wyraz w zgromadzonym w sprawie materiale, co najmniej w treści uzasadnienia decyzji. W przeciwnym bowiem razie przyjąć należało, że oceny takiej organ w ogóle nie dokonał. Brak tej oceny stanowi naruszenie prawa materialnego, a naruszenie to uznać należało za rażące. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie stosuje przepisu, który w danym postępowaniu winien być obligatoryjnie zastosowany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nic bowiem nie zwalniało organu z zastosowania art. 33 ust. 2 p.g.k. O zastosowaniu tego przepisu nie może świadczyć pismo Wójta Gminy z dnia 31 sierpnia 2010 r. W szczególności zgodzić się należy w tej kwestii ze stanowiskiem Kolegium, że dostrzeżone niespójności świadczą wprost o tym, iż ocena taka w ogóle nie została przeprowadzona. Gdyby bowiem została przeprowadzona, to dokumentacja musiałaby być zwrócona geodecie do uzupełnienia z uwagi na zawarte w niej braki. Stanowiska Wójta nie można też uznać za usprawiedliwiającego brak udokumentowania oceny na etapie wydawania decyzji z [...] r. z tego powodu, iż ocena taka winna była zostać sporządzona przed wydaniem decyzji, a nie w toku obecnie kontrolowanego postępowania. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, prawidłowo uznało Kolegium, iż decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Sąd nie podziela natomiast tego stanowiska Kolegium, które dodatkowo jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak wskazania punktu granicznego niewątpliwie jest wadą decyzji rozgraniczeniowej. Jednak w przypadku, gdyby miała miejsce ocena, o której mowa wyżej, to niewątpliwie doszłoby do wyeliminowania tej wady. Wada ta nie stanowi jednak o niewykonalności decyzji rozgraniczeniowej, o czym świadczy przyjęcie ustalonych granic do zasobu geodezyjnego. Odnosząc się do zarzutu skarżących w kwestii naruszenia przepisów postępowania, to wskazać przyjdzie, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie odpowiada treści zgromadzonego materiału twierdzenie, jakoby Kolegium pominęło w swoim orzeczeniu treść pisma Wójta Gminy z dnia [...] r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo odniosło się do treści tego pisma i w sposób wyczerpujący zajęło w tej kwestii swoje stanowisko (str. 5 decyzji). Również brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych ma bowiem miejsce jedynie wówczas, gdy nie jest możliwa ich weryfikacja w postępowaniu administracyjnym w zakresie kognicji organów administracji publicznej. Skarżący wskazując na nieodwracalny skutek w postaci późniejszego wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zauważają, że stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej może stanowić przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja ta miała wpływ na treść późniejszej decyzji. Wskazać jeszcze przyjdzie, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. To z kolei oznacza, że wydanie tego rodzaju decyzji nie jest uzależnione od tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodać jeszcze wypadnie, na co też zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nie jest merytoryczne rozstrzyganie o tym, w jaki sposób powinna przebiegać granica pomiędzy nieruchomościami, czy też stwierdzenie, że granica powinna biec inaczej niż to ustalono w decyzji o rozgraniczeniu. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej będzie bowiem konieczność ponownego przeprowadzenia rozgraniczenia. W sytuacji zaś, gdy strony nie dojdą do porozumienia, bądź też nie będą zadowolone z wydanej decyzji o rozgraniczeniu, przysługiwać im będzie droga sądowa przed sądem powszechnym, który będzie właściwy do rozstrzygnięcia sporu w tym przedmiocie (art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 2 p.g.k.). Mając na uwadze wszystko powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.