II SA/Gl 453/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji jednootworowej kanalizacji światłowodowej oddala skargę. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych po rozpatrzeniu pisma z [...] r. zezwolił Pracowni Projektowej Z.M. na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w drogach: [...] nr [...] ul. [...] w T. gm. M., [...]. nr [...] ul. [...] i ul. [...] w S. gm. M., [...]. nr [...] ul. [...] w S. i ul. T [...] w N. gm. M., [...] nr [...] S ul. [...] i ul. [...] w N. gm. M.. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do SKO w Katowicach o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Jak stwierdził wnioskodawca została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ponieważ Zarząd Powiatu [...] nie był właściwy do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w drodze powiatowej na odcinku tej drogi zlokalizowanym w obszarze skrzyżowania z drogą ekspresową [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z [...] r. Wskazało, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie tzw. przyczyny wyłączające dopuszczalność tego postępowania. W ocenie SKO niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej m.in. wówczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją administracyjną. Wskazało, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera własnej definicji strony. W szczególności zaś, stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji przepis art. 39 ust. 3 powyższej ustawy nie posługuje się pojęciem strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na lokalizację. Tym samym w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W przedmiotowej sprawie chodziło o uzyskanie zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w pasach drogowych dróg powiatowych wskazanych we wniosku. Zatem za stronę postępowania może być uznany inwestor. Przymiotu takiego nie ma jednak Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Kolegium przywołało wreszcie wyrok NSA z z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1613/14, gdzie skład orzekający stwierdził, że odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną organ nie rozważa kwestii ewentualnego wszczęcia danego postępowania z urzędu. Niezależnie od faktu, że jest to autonomiczna decyzja organu to przede wszystkim muszą istnieć przesłanki do wszczęcia takiego postępowania, których rozważenie nie może dokonywać się w ramach oceny czy podmiot zgłaszający żądanie ma przymiot strony. Skargę na to postanowienie złożył Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Domagając się jego uchylenia zarzucił organowi administracji naruszenie art. 28 k.p.a.. Wskazał, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca dróg krajowych (w tym drogi ekspresowej [...]), niewątpliwe posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez niewłaściwy organ, a zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przez niego zarządzanej. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności koordynacja robót w pasie drogowym i wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Natomiast art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 udp w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący stwierdził, że w sytuacji gdy organ samorządu terytorialnego wydał decyzję administracyjną z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, właściwemu w sprawie organowi administracji rządowej przysługują prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem właściwości rzeczowej, w tym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji. Do obowiązków zarządcy drogi należy między innymi jej ochrona. Ta obejmuje również działania mające na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, że wątpliwości czy Dyrektor GDDKiA rzeczywiście był podmiotem uprawnionym do wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia w miejscu skrzyżowania drogi ekspresowej z drogą powiatową winny być usunięte po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Wskazało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku ze złożonym wnioskiem zawartym w piśmie sporządzonym [...] r. Nie zostało wydane z urzędu (wbrew stwierdzeniom skargi). Niezależnie od tego decyzja z [...] r., której stwierdzenia nieważności domagał się wnioskodawca wydana została (co wprost z niej wynika) na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w związku ze złożonym wnioskiem) i dotyczy zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w drogach publicznych, a nie zajęcia pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt administracyjnych Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (pismem z dnia [...] r.) o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] r. nr [...] Nie ulega wątpliwości, iż było to żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dlatego też obowiązkiem organu administracji było ustalenie, czy żądanie to pochodzi od strony postępowania, czy też nie. Prawidłowo zastosowano w sprawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wnoszący o wszczęcie postępowania Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazał w żaden sposób swojego indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do lokalizacji jednootworowej kanalizacji światłowodowej. Za taki interes nie mogą zostać uznane obowiązki zarządcy drogi wynikające z ustawy o drogach publicznych. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w każdym przypadku organowi administracji rządowej przysługują prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem właściwości rzeczowej, w tym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd taki funkcjonuje jedynie w odniesieniu do rozporządzenia mieniem Skarbu Państwa przez organ samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż rozstrzygnięcie organu administracji w sprawie było prawidłowe. Nie oznacza to jednak, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno rozważyć (jeśli stwierdzi zaistnienie stosownych przesłanek) wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.