II SA/Gl 453/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. C. (C.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej oddala skargę W. C. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z [...] r. wystąpił do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o umorzenie i odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] r. Nr [...] orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku celowego na zakup posiłków lub żywności w łącznej wysokości 600 zł i odmówił odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z decyzją tą nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Wskazany organ decyzją z [...] r. uwzględnił wniesione odwołanie i uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 110 ust. 8, i art. 104 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stronie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w latach 2010 - 2016 w formie zasiłku stałego, zasiłku celowego na zakup leków, zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten wskazał, że strona dysponuje dochodem w wysokości 1300 zł, który znacznie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Następnie organ pierwszej instancji przybliżył wydatki strony i dostrzegł nieznaczny ich wzrost w stosunku do wcześniej czynionych ustaleń. W konsekwencji doszedł do przekonania, że brak jest podstaw dla podjęcia rozstrzygnięcia o odstąpieniu od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem wskazanego organu strona, ze środków finansowych, które pozostają w jej dyspozycji jest w stanie w ratach zwrócić nienależnie pobrane świadczenia. Ze wskazaną decyzją nie zgodziła się strona, która pismem z [...] r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosła, że występuje o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń lub o odstąpienie od żądania zwrotu pobranych w latach 2010 - 2016 świadczeń. W ocenie odwołującego się organ pierwszej instancji bardzo błędnie ustalił sytuację faktyczną, a w szczególności zawyżył możliwości finansowe strony w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W odwołaniu tym podzielił ustalenie organu co do wysokości osiąganego dochodu, jednakże podniósł, że nie pozwala on na zaspokojenie występujących potrzeb. Rozpisane wydatki strony oznaczają to, że nie jest w stanie z posiadanych środków dokonywać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Odwołujący się wskazał, iż chciał podjąć zatrudnienie, jednakże lekarze specjaliści medycyny pracy wydali negatywną opinię co do możliwości jego zatrudnienia. W końcowej części odwołania zamieścił stwierdzenie, że jak ma dokonywać zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, skoro posiadany przez niego dochód nie pozwala zaspokajać wszystkich jego potrzeb. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżyło sytuację osobistą i dochodową strony. Następnie wskazany organ przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej normujące zagadnienie odstępowania od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, aby w dalszej kolejności odnieść się do motywów podejmowanego rozstrzygnięcia. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących na specjalny charakter żądania, z którym wystąpiła strona niniejszego postępowania oraz na konieczność występowania szczególnych okoliczności uzasadniających uwzględnienie zgłoszonego żądania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał analizy sytuacji strony postępowania w kontekście stawianych wymogów przy podejmowaniu korzystnego rozstrzygnięcia i doszedł do przekonania, że brak jest przesłanek uzasadniających wydanie takiej decyzji. W końcowej części uzasadnienia organ ten wskazał stronie na możliwość wystąpienia z innymi żądaniami wobec organu pierwszej instancji, które nie będą zmierzały do zwolnienia jej z ciążącego na niej obowiązku, lecz spowodują jego zminimalizowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w imieniu skarżącego wniósł profesjonalny pełnomocnik adwokat T. C. W skardze tej wystąpił wpierw o przywrócenie terminu do jej wniesienia i przedstawił argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Tutejszy Sąd postanowieniem z 5 lutego 2019 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W skardze zarzucono decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a zwłaszcza błędne ustalenie możliwości finansowych skarżącego oraz wadliwą wykładnię szczególnie uzasadnionego przypadku. Ponadto zarzucono naruszenie art. 3 ust. 4 powyższej ustawy polegające na niewłaściwej wykładni potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, a także celów i możliwości pomocy społecznej. Dodatkowo zarzucono naruszenie postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa, art. 7 tegoż Kodeksu poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób jednostronny. W motywach skargi rozwinięto postawione zarzuty i zamieszczono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wystąpiło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zawarło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. Nr 1302 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności; czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że stosownie do postanowień art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Przywołany powyżej przepis normuje warunki, w których organ administracji publicznej uprawniony jest do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślić należy, że decyzja ta podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, a okoliczność ta rzutuje w istotny sposób na zakres kontroli tego typu decyzji administracyjnej podejmowanej przez organ administracji publicznej. W przypadku tego typu decyzji sąd administracyjny kontroluje jedynie to, czy organ administracji w ramach prowadzonego przez siebie postępowania wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, oraz czy dokonana przez niego wykładnia stosowanych przepisów prawa jest prawidłowa i zgodna z regułami sztuki w tym zakresie. Oznacza to zarazem, że kontroli sądu wymyka się już wybór następstwa prawnego, ponieważ w tym zakresie organ, administracji dysponuje już właśnie swobodą wyboru rozstrzygnięcia. Przy czym wybór ten nie może być samowolny, lecz musi mieć umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dodatkowo podkreślić należy, że w przywołanym powyżej przepisie ustawodawca zamieścił szereg pojęć niedookreślonych i tym samym nałożył na organ administracji publicznej obowiązek ich zinterpretowania przed podjęciem stosownego rozstrzygnięcia. Na uwagę zasługuje tu w szczególności zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek", ponieważ oznacza to, że ustawodawca w tym zakresie nakłada na organ administracji istotny obowiązek i nakazuje mu dokonać oceny sytuacji skarżącego i w przypadku uznania sytuacji wnioskodawcy za szczególną, uprawnia organ do podjęcia dla danego wnioskodawcy korzystnego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sytuacja danej osoby musi być odmienna od sytuacji wielu innych osób znajdujących się w sferze działań organów pomocy społecznej. Nadto, sytuacja takiej osoby musi być na tyle odmienna i szczególna, że uzasadnia podjęcie działań przewidzianych przywołanym powyżej przepisem, a to oznacza, że musi być on interpretowany w sposób ścisły i zawężający. W tak określonych warunkach normatywnych przyjdzie ocenić poddane kontroli decyzje organów administracji publicznej. Jak zostało to już powyżej zaznaczone skarżący pismem z [...] r. wystąpił do organu administracji pierwszej instancji z wnioskiem o umorzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Przyjdzie zauważyć, że w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do rozpoznania tego wniosku, organ pierwszej instancji przeprowadził pogłębione postępowanie wyjaśniające, w tym wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego, a następnie podjął kwestionowaną decyzję administracyjną. W trakcie tego postępowania skarżący miał pełną możliwość przedkładania wszelkich dowodów i dokumentów ilustrujących jego sytuację finansową i osobistą, która mogłaby mieć wpływ na przyszłe rozstrzygnięcie. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącego zarzucił rozstrzygnięciom organów administracji naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. W pierwszej kolejności zarzucił wskazanym organom naruszenie postanowień art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Postawiony przez pełnomocnika zarzut opiera się w jego ocenie o niewłaściwe zastosowanie pojęć niedookreślonych występujących w przywołanym przepisie. Tak postawiony zarzut nie mógł być uwzględniony, ponieważ organy administracji publicznej obu instancji w sposób prawidłowy zinterpretowały przedmiotową regulację i w tym zakresie nie można stawiać im zarzutu. W kontekście argumentacji przedstawionej w skardze raczej można byłoby mówić o tym, że organy te w sposób wadliwy dokonały subsumpcji stanu faktycznego występującego w sprawie do obowiązującej normy prawnej. Kolejny zarzut wiąże się z naruszeniem postanowień art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej polegający na błędnej wykładni zwrotu "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej", a także "celów i możliwości pomocy społecznej". Na wstępie oceny tego zarzutu przyjdzie zauważyć, że przepis ten ma w pierwszej kolejności zastosowanie do osób ubiegających się o przyznanie świadczenia, natomiast w rozpoznawanej sprawie mamy odrębną sytuację, a mianowicie na skarżącego nałożony został obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W tym przypadku przywołana regulacją nie ma zastosowania, natomiast w stosunku do skarżącego jedynym kryterium jest treść powyżej omawianego art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji postawiony zarzut nie jest trafny i jako taki nie może być uwzględniony. Pełnomocnik skarżącego zarzucił poddanym kontroli rozstrzygnięciom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na działaniu organu administracji publicznej wbrew przepisom i z ich naruszeniem. Tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ już dotychczasowe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że organy administracji w tym przypadku nie dopuściły się naruszenia kwestionowanych norm prawnych, a odmienna ich interpretacja nie może być traktowana jako naruszenie prawa i działanie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W dalszej kolejności zarzucono organom administracji zaniechanie w wyjaśnianiu sytuacji faktycznej skarżącego, a zatem naruszenie postanowień art. 7 i art. 11 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak sformułowany zarzut nie jest trafny, albowiem całkowicie pomija fakt, iż charakter tego postępowania jest szczególny, albowiem to skarżący występuje do organu administracji publicznej z wnioskiem (żądaniem) umorzenia ciążącego na nim obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Oznacza to, że ciężar dowodu i udokumentowania występowania szczególnej okoliczności uzasadniającej podjęcie korzystnego dla niego rozstrzygnięcia spoczywa na samym skarżącym. W ramach prowadzonego postępowania skarżący miał wiele możliwości na to, aby w sposób aktywny uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu, w tym także przeprowadzony został z nim pełny wywiad środowiskowy. Zatem organ administracji pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny i zapewnił w nim skarżącemu czynny udział i możliwość wypowiedzenia się jak również przedłożenia wszelkich dowodów i dokumentów mogących skłonić organ do podjęcia korzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W konsekwencji uznać należy, że postawiony zarzut nie jest trafny i nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Ostatnim zarzutem o charakterze procesowym jest zarzut naruszenia postanowień art. 80 wyżej wymienionego Kodeksu poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej wyłącznie poprzez pryzmat sytuacji organu administracji. Tak postawiony zarzut nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia przeprowadził pozytywnie ocenione postępowanie dowodowe, a tym samym w sposób pełny wyjaśnił sytuację skarżącego, oczywiście z uwzględnieniem działań podejmowanych przez samego skarżącego. W tej sytuacji wskazany organ podejmował rozstrzygnięcie dysponując materiałem dowodowym oraz przyjętą interpretacją norm prawnych mających zastosowanie w tej sprawie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie podjęte przez organy administracji nie było samowolne, lecz odwoływało się do sytuacji skarżącego i norm prawnych, a tym samym sformułowany zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów nie jest zasadny. W tym miejscu przyjdzie ponownie podkreślić, że poddane kontroli decyzje wydane zostały w warunkach uznania administracyjnego i ten element decyzji administracyjnej wymyka się już kontroli sądu administracyjnego. W konkluzji prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że organy administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe i w sposób poprawny zinterpretowały mające zastosowanie normy prawne, a tym samym brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.