II SA/Gl 454/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Burmistrz P. ustalił dla E. C. i R. C. jednorazową opłatę w wysokości [...]zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr A, B, C, B i udziałów w wysokości 2/[...] cz. w działce nr E obrębu P., k.m. [...]-[...] spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta P.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § [...]pkt. [...]uchwały Nr [...]Rady Miasta w P. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta P. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]Nr [...], poz. [...], z późn. zm. oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Nr [...]Burmistrz P. w dniu [...]r. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości. Od tej decyzji E. i R. C. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odwołanie. Kolegium uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy wysokości wzrostu wartości nieruchomości oraz usunięcia uchybień decyzji wynikających z oznaczenia przeznaczenia działek w planie zagospodarowania przestrzennego, wysokości udziałów w działce E oraz różnic w oznaczeniu podstawy prawnej decyzji w komparycji oraz uzasadnieniu tej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotem aktów notarialnych Rep.A nr [...]z dnia [...]r, Rep.A. nr [...]z dnia [...]r. i Rep. A nr [...]z dnia [...]r. sporządzonych w P. przed notariuszem M. R. była sprzedaż działek A, B, C i D oraz 2/[...] udziałów w działce nr E, położonych w P. w rejonie ulicy A. W dniach [...]r. i [...]r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta P.. Przedmiotowe działki położone są w P. w rejonie ul. A. W odniesieniu do działek nr A, B, C, D ,E organ wskazał, iż zmiana polegała na przeznaczeniu terenu o bonitacji gruntowej RIIIb, oznaczonych symbolem A 16 RO ( tereny produkcji ogrodniczej dla producentów indywidualnych, projektowane szklarnie z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej o większych parametrach działek - komunikacja istniejących szklarni oraz ogrodnictwa i sadów) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem planu MN I. Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zbycia nieruchomości przez właściciela przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stała się obowiązująca burmistrz zobowiązany jest do ustalenia jednorazowej opłaty. Ustalenie następuje w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość gruntu przed i po zmianach planu. Rada Miejska w P. w § [...] uchwały dla obszaru oznaczonego symbolem MN I ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20%. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy A. G. sporządził operat szacunkowy określający ponownie wartość gruntów przed i po uchwaleniu planu z uwzględnieniem uwag wskazanych w decyzji SKO z dnia [...]r. Organ wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyniosła [...]zł wg. następujących wyliczeń: -wartość działek przed zmianą planu ( tereny produkcji ogrodniczej z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej) - [...]zł -wartość działek po zmianie planu (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) -[...]zł -wzrost wartość nieruchomości- [...]-[...]=[...]zł - opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 20 % tj. [...]x 20% = [...]zł -wartość nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości wg wyliczenia rzeczoznawcy wynosi - [...]zł A zatem wielkość opłaty dla działek nr A, B, C, D i udziałów wynoszących 2/[...] w działce E wynosi [...]-[...]=[...]zł. W odwołaniu z dnia [...]r. od wymienionej na wstępie decyzji Burmistrza P. z dnia [...]r. R. C. podniósł, iż jego zdaniem z uwagi na uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który doprecyzował dotychczasowy zapis dotyczący zabudowy mieszkaniowej, nie ma zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wartość tych nieruchomości została obniżona. Dodał, iż różnica w wartości nieruchomości wyliczona w zaskarżonej decyzji jest rażąco duża, nawet gdyby przyjąć, iż w poprzednim planie nie było zapisu o budownictwie mieszkaniowym na większych powierzchniach działek, natomiast operat szacunkowy sporządzony przez A. G. w dowolny sposób ustala wartość terenu przed i po uchwaleniu planu. Nie uwzględniono w nim przy ustalaniu wartości terenu przed uchwaleniem nowego planu możliwości zabudowy mieszkaniowej na większych powierzchniach działek oraz zabudowy ogrodniczej. W wyniku tego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...]r. Burmistrz Miasta P. zmienił w trybie art. 132 § 1 kpa własną decyzję nr [...] z dnia [...]roku i ustalił dla E. i R. C. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż powodem zmiany decyzji było uwzględnienie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 22 września 2004 roku, a także sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacja operatów szacunkowych. Od tej decyzji skarżący R. C. również wniósł odwołanie. Poza merytorycznymi zarzutami, które były podnoszone we wcześniejszym odwołaniu, skarżący wskazał, że do organu odwoławczego nie trafiły jego odwołania od decyzji z dnia [...]roku i z dnia [...]roku. Podniósł, że do tej pory opracowano już cztery operaty szacunkowe zawierające wady merytoryczne, wydano osiem decyzji i uniemożliwiono mu ustosunkowanie się do operatu przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia [...]roku organ pierwszej instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odwołanie R. C. od decyzji z dnia [...]roku, zmienionej decyzją z dnia [...]roku. W dniu [...]roku organ odwoławczy w wyniku przekazanych odwołań wydał dwie decyzje: pierwszą o numerze [...], mocą której uchylił w całości decyzję Burmistrza P. z dnia [...]roku na skutek uchybienia przez organ pierwszej instancji terminu, o którym mowa w art. 133 w zw. z art. 132 kpa; drugą – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu. Tą drugą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]roku w części dotyczącej pkt [...] tj. ustalenia E. i R. C. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr A, B, C, D i udziałów w wysokości 2/[...] cz. w działce nr E obręb P., k.m. [...]-[...] położonej w P., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu miasta P. w kwocie [...] złotych i w tej części ustaliło wysokość tej opłaty w kwocie [...] zł, w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie powyższego organ wskazał, iż ustalona w zaskarżonej decyzji jednorazowa opłata w kwocie [...] zł jest niezgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ art. 37 ust. 2 tej ustawy został uchylony z dniem 22 września 2004 r. artykułem 10 pkt 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z 2004 r.) . Zatem w dniu wydania decyzji ([...]r.) artykuł ten już nie obowiązywał i nie było podstaw do odliczenia kwoty [...]zł z tytułu poniesionych nakładów. Z uwagi na powyższe zaskarżoną decyzję należało uchylić w tej części i ustalić opłatę stosownie do obowiązujących przepisów tj. bez odliczenia poniesionych nakładów mimo, iż takie ustalenie opłaty skutkuje wydaniem decyzji na niekorzyść strony. Takie rozstrzygnięcie dopuszcza przepis art. 139 kpa z którego wynika, że decyzja na niekorzyść strony może być wydana jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż po dokonaniu analizy operatów uznał, że wartość nieruchomości po aktualizacji, która uwzględnia uwagi podniesione w odwołaniu i jest korzystniejsza dla strony winna stanowić podstawę do ustalenia opłaty. Nawiązując do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż rzeczoznawca szacując nieruchomość prawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Dokonując aktualizacji operatu z [...]r. uwzględnił uwagi skarżącego, a ponadto obniżył wartość nieruchomości po zmianie planu z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. C. zaskarżył w całości tą ostatnią decyzję zarzucając jej naruszenie art. 9 k.p.a oraz art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ten sposób iż miało to istotny wpływ na wynik postępowania, a to przez uniemożliwienie skarżącemu swobodnego dostępu do operatu szacunkowego i jego skontrolowanie z osobą posiadającą wiedzę specjalną w zakresie wyceny oraz nie poinformowanie go o możliwości i trybie złożenia zarzutów do sporządzonego operatu szacunkowego, co pozbawiło w efekcie skarżącego możności skutecznej obrony swych interesów; naruszenie art. 10 k.p.a., w ten sposób, że skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do opracowanego operatu szacunkowego; naruszenie art. 12 k.p.a przewidującego zasadę szybkości i prostoty postępowania, w ten sposób, że w przedmiotowej sprawie opracowano cztery operaty szacunkowe zawierające błędy merytoryczne i wydano osiem decyzji, które następnie były zmieniane; naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji ze szczególnym wskazaniem na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł i przyczyn, z powodu których przytoczonym okolicznościom odmówił wiarygodności, jak również przez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu (pkt. [...] i [...]); błędną wykładnię art. 139 k.p.a. i art. 8 k.p.a., przez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja, w której od wzrostu wartości nieruchomości odliczono poniesione nakłady mimo braku podstaw do odliczenia tych nakładów w dniu wydania decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa; błędną wykładnię przepisu art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., przez przyjęcie wzrostu wartości nieruchomości, gdy faktycznie to nie nastąpiło, jak również przez nie wykazanie na czym wzrost ten miał polegać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że R. C. został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] doręczone mu w dniu [...]r. oraz z dnia [...]r. doręczone [...]). Brał także czynny udział w postępowaniu. Nie można także zdaniem organu odwoławczego podzielić poglądu skarżącego, że naruszono przepis art. 10 kpa ponieważ przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do opracowanego operatu szacunkowego. Organ nie podzielił też poglądu skarżącego, że został naruszony art. 107 kpa. Rozpatrując odwołanie R. C. od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] Kolegium stwierdziło, że została ona wydana z uchybieniem terminu przewidzianego w przepisach art.132 i 133 kpa do dokonania autokontroli własnej decyzji i w związku z tym uchyliło tę decyzję w całości decyzją z dnia [...]r. znak; [...] (decyzja nie zaskarżona do Sądu Administracyjnego). Wobec wycofania z obiegu prawnego decyzji nr [...]z dnia [...]r. Kolegium rozpatrzyło odwołanie R. C. od decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...]r. i wydało zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ dodał, iż nie podzielił również zarzutów skarżącego co do błędnej wykładni art. 139 kpa i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 133 § 1 p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Tak wytyczone granice kontroli sądowoadministracyjnej uniemożliwiają w niniejszej sprawie jej merytoryczne rozstrzygnięcie, a to z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności przyjdzie zwrócić uwagę, że akta sprawy organu pierwszej instancji zawierają istotne braki, które nie tylko uniemożliwiają prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji przez Sąd, ale przede wszystkim uniemożliwiały dokonanie tej kontroli przez organ odwoławczy w postępowaniu instancyjnym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji w związku z powzięciem przez ten organ informacji o zbyciu nieruchomości znajdujących się na terenie objętym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to zmierzało zatem do realizacji uprawnień gminy przysługujących jej na mocy art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodów, z których wynikałoby kiedy i jakie nieruchomości zostały zbyte. W szczególności brak jest wypisów lub odpisów aktów notarialnych, na podstawie których E. i R. C. zbyli przedmiotowe nieruchomości. Akty te zostały co prawda wymienione w operatach szacunkowych, a następnie w decyzji organu pierwszej instancji, jednakże brak pełnej ich treści obligował organ odwoławczy do uzupełnienia materiału dowodowego po myśli art. 136 kpa. Podobnie rzecz się ma z brakiem odpisów z ksiąg wieczystych. To właśnie te dokumenty stanowią podstawowy dowód w celu ustalenia okoliczności zbycia nieruchomości, określenia jej powierzchni, właściciela, udziału we współwłasności, jak również wartości. Braki te powodują, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącego nie wyjaśnił dostatecznie i wszechstronnie okoliczności sprawy, czym w istotny sposób naruszył art. 136 kpa oraz art. 7 i 77 w zw. z art. 140 kpa. Zauważyć przyjdzie również, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została (jak wynika z treści jej uzasadnienia) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy pierwotnej decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji był związany wskazaniami i ustaleniami decyzji kasacyjnej. W aktach sprawy brak jednak tej decyzji. Brak również pierwotnej decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]roku. Te braki również uniemożliwiały organowi odwoławczemu pełną i wszechstronną kontrolę decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazać należy, że w aktach sprawy, poza odwołaniami skarżącego od decyzji Burmistrza P. z dnia [...]roku i z dnia [...]roku, znajduje się odwołanie od decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...]roku. Jako załączniki do tego odwołania została wymieniona m.in. decyzja nr [...]z dnia [...]roku. Kwestie tych decyzji i odwołań (których również brak jest w aktach sprawy) zostały podniesione przez skarżącego zarówno w odwołaniu jak i w skardze do sądu. Tymczasem organ odwoławczy nie zajął stanowiska w tej sprawie, ani też nie zażądał od organu pierwszej instancji uzupełnienia akt administracyjnych bądź też wyjaśnienia tych kwestii, co tym bardziej czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Tak poważne braki w zgromadzonym materiale dowodowym nie pozwalały na dokonanie oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Świadczy o tym już sama rozbieżność w określeniu udziałów we współwłasności działki nr E pomiędzy ustaleniami operatów szacunkowych a treścią decyzji (w operacie udział został określony na 1/[...], podczas gdy w decyzji na 2/[...]). Takie określenie nie pozwala także na ustalenie, czy wskazana przez rzeczoznawcę powierzchnia tej działki to [...] m2 odnośnie całej działki, czy też jest to część odpowiednia do wskazanego udziału we współwłasności. Trudno też ocenić, czy w istocie postępowanie dotyczące nieruchomości zbytych trzema aktami notarialnymi w trzech różnych datach mogło być prowadzone jako jedno postępowanie i zakończone jedną decyzją. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a., w związku z art. 7, 77, 136 i 140 kpa. Brak bowiem należytego wyjaśnienia sprawy, jak i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, a ponadto brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony wpis sądowy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności w postępowaniu odwoławczym organ ten uzupełni i zgromadzi dowody we własnym zakresie względnie zleci przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji (art. 136 kpa). Jeżeli takie postępowanie okazałoby się utrudnione, to organ odwoławczy rozważy możliwość wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. W każdej z tych sytuacji organ będzie miał na uwadze, że do postępowania odwoławczego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 140 kpa). Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn wyżej przytoczonych Sąd nie mógł się odnieść do merytorycznych zarzutów skargi, ani też do ustaleń organu zawartych w zaskarżonej decyzji.