II SA/Gl 454/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. J. (J.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W związku z zawiadomieniem, że na posesji przy ul. [...] w B. H. J. buduje samowolnie obiekt budowlany, organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny. Ze strony inwestora uczestniczył w nich w charakterze pełnomocnika jego syn. W nadesłanych do organu pismach inwestor podniósł natomiast, że obiekt nie jest garażem, lecz budynkiem gospodarczym, o jakim mowa w art. 29 prawa budowlanego i jego wzniesienie nie wymagało pozwolenia, a przed rozpoczęciem robót poinformował o zamiarze kompetentne służby. W odpowiedzi na pytanie organu nadzoru budowlanego pismem z dnia [...]r. Starosta B. wyjaśnił, że dla przedmiotowego obiektu nie wydano pozwolenia na budowę ani nie przyjęto zgłoszenia, nie prowadzono także postępowania, którego przedmiotem byłaby budowa garażu. W wyniku oględzin w dniu [...] r. ustalono, że obiekt powstał między [...] a [...] r. w miejscu poprzednio istniejącego garażu, który uległ spaleniu w roku [...]. S. J. oświadczył, że po pożarze, na ocalałych fundamentach oraz widocznym aktualnie cokole, posadowiono drewniane słupy, na których oparto konstrukcję dachu oraz wykonano ściany z blachy falistej, uzupełnionych od wewnątrz płytami OSB. Ścianę tylną tworzy mur istniejący między posesjami nr [...]. W części mur ten został nadbudowany w trakcie prowadzenia robót. Pełnomocnik inwestora nie dysponował kluczami do obiektu, wobec czego nie dokonano oględzin jego wnętrza. Obiekt nie ma okien, prowadzą do niego pojedyncze drzwi. Uczestniczący w oględzinach właściciele sąsiedniej nieruchomości podali, że po wyznaczeniu terminu wizji, inwestor zmienił wygląd budynku, zdemontował bramę garażową i zamienił ją na drzwi, zmniejszył także powierzchnię obiektu, zmieniając położenie ścian zewnętrznych, w skutek czego część betonowego podłoża znalazła się poza obrysem ścian. Z oględzin sporządzono rysunek oraz dokumentację fotograficzną. Z rysunku wynika, że obiekt przylega boczną ścianą do budynku znajdującego się na działce sąsiedniej [...] nr. Prowadząc postępowanie organ I instancji zwrócił się do Starosty o dodatkowe wyjaśnienie, czy przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia był budynek gospodarczy. Starosta podał, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę budynku gospodarczego przy ul [...] w B., nie dokonano także zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] r. zaświadczenia o zgodności budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy) oraz dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podano, że budynek powstał w narożniku działki [...] Ścianą południowo-wschodnią graniczy z działką nr [...] a ścianą północno-wschodnią przylega do budynku na działce nr [...]. W miejscu tym istniał wcześniej budynek garażu, który spłonął [...] r. Z wykorzystaniem pozostałych po pożarze fundamentów i muru od strony działki [...] powstał przedmiotowy obiekt. Mur ten częściowo nadbudowano, uzyskując w ten sposób spadek dachu. Budynek ma wymiary [...] m x [...]. Dach z jednej strony jest przedłużony i tworzy zadaszenie nad miejscem, gdzie trzymany jest pies. Organ przyjął, że roboty polegały na budowie budynku gospodarczego, do której nie mają zastosowania przepisy art. 29-31 prawa budowlanego. Roboty były samowolne, nie potwierdzono twierdzeń inwestora, jakoby informował o budowie właściwy organ. W szczególności obiekt nie odpowiada przypadkowi uregulowanemu w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, albowiem nie jest on budynkiem wolno stojącym a jego pow. przekracza [...]. Nadto budowa obiektu określonego w tym przepisie wymaga zgłoszenia, czego nie dopełniono. Pouczono nadto dokładnie stronę, jakiego rodzaju dokumenty ma przedłożyć i jakie są warunki legalizacji budynku oraz skutki zaniechania wykonania nałożonego obowiązku. Po upływie terminu ustalonego w postanowieniu, organ przypomniał inwestorowi o nałożonym obowiązku i wezwał do jego wypełnienia. W odpowiedzi skarżący ponownie powołał się na to, że art. 29 prawa budowlanego zwalnia go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podniósł, że dokonał stosownego zgłoszenia. Wobec bezskutecznego upływu terminu do wykonania obowiązku, w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję nr [...], którą nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego (bez fundamentów i istniejącej wcześniej ściany od strony południowo-wschodniej). W podstawie prawnej podano art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że obiekt zakwalifikowano jako budynek gospodarczy a wykonane roboty jako budowę (odbudowę). Obiekt powstał z wykorzystaniem pozostałych po pożarze fragmentów garażu, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek ze względu na swoją kubaturę i fakt, że nie jest wolno stojący, nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia. Mimo umożliwienia legalizacji obiektu, inwestor nie skorzystał z tej szansy i nie wykonał nałożonych postanowieniem obowiązków, co uzasadnia wydania nakazu rozbiórki. W odwołaniu od decyzji H. J. podniósł, że przed wykonaniem obiektu powiadomił o zamiarze Urząd Miejski w B., który jest kompetentny w sprawach mieszkańców gminy. Organ ten powiadomił go o przesłankach stosowania art. 29 prawa budowlanego i skarżący dostosował parametry budynku do ustawowych wymagań. Postawione zostało wolno stojące zaplecze gospodarcze o pow. ., które służy potrzebom mieszkańców. W odwołaniu zażądano powołania biegłego z zakresu prawa budowlanego, nie precyzując jednak na jaką okoliczność. Do odwołania dołączono kopie dwóch pism. Jedno z nich zostało sporządzone przez skarżącego i nosi datę [...] r. a skierowane jest do Urzędu Miasta B. i oznaczone jako zawiadomienie. W piśmie tym skarżący podaje, że dotyczy ono postawienia garażu wolno stojącego o konstrukcji drewnianej, obitego blachą falistą oraz zaplecza gospodarczego o wymiarach [...] m na działkach nr [...]. Drugie pismo pochodzi od pracownika Urzędu Miejskiego w B. i nosi datę [...] r. Skierowane jest do skarżącego i stanowi odpowiedź na opisane wyżej pismo skarżącego. W nawiązaniu do zawiadomienia, organ podaje, że nie zostało ono skierowane do organu właściwego. Wyjśniono w piśmie, kto winien być adresatem zgłoszenia oraz jakiego obiektu może ono dotyczyć oraz jakie rygory dotyczą budowy garażu. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej podano art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie dotyczyło budynku o wymiarach [...] m. Odbudowę spalonego obiektu należy zakwalifikować jako budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, która wymaga pozwolenia. Zwolnienie z tego obowiązku dotyczy wyłącznie wolno stojących budynków gospodarczych o pow.do [...], które wymagają zgłoszenia. Obiekt o pow. [...] i dobudowany do innego obiektu nie odpowiada kryteriom, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i nie jest objęty zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadne w tej sytuacji było zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, przewidującego wstrzymanie przez organ I instancji robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedłożenia w określonym terminie wskazanych dokumentów. Skarżący został powiadomiony o skutkach zaniechania wykonania nałożonego obowiązku. Oceniono, że argumentacja skarżącego nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. W skardze do sądu administracyjnego H. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organom naruszenie prawa i interesu prawnego, stronniczość i niewiarygodność. W uzasadnieniu podniósł, że organy nadzoru budowlanego bardzo szybko wydały decyzję w jego sprawie, natomiast od lat nie kończą postępowania dotyczącego samowolnej budowy popełnionej przez sąsiadów. Organy nie potrafią odróżnić zaplecza gospodarczego od budynku murowanego gospodarczego. Przed montażem wolno stojącego zaplecza gospodarczego dokonał zgłoszenia do organu gminy, który dla niego jako mieszkańca gminy jest najważniejszym urzędem. Nie wiedział, że należy określać obiekt jako zaplecze gospodarcze a nie garaż. Powstało ono w miejscu spalonego garażu z czterech podkładów kolejowych, ściany boczne kryte są blachą falistą o wymiarze [...]m, co daje wielkość [...]. Dach jest wykonany z blachy o pow. [...] i przedłużony o [...]m nad kojec dla psa, wygrodzony siatką. Obiekt nie ma zatem pow. [...] lecz [...]. Skarżący stwierdził, że w ten sposób dostosował się do parametrów podanych mu w piśmie UM. Ściana, o jakiej mowa w decyzji, to nie elewacja garażu, lecz płot postawiony w roku [...] przez jego teściów. W czasie pożaru ściana ta została uszkodzona i w [...]r. została doprowadzona do stanu sprzed pożaru. Z tego powodu zgłaszano żądanie powołania biegłego. Po pożarze zostało rozebrane zarówno pogorzelisko jak i ściana wschodnia w granicy z posesją K. R. Nadto w skardze skarżący wskazał na okoliczności dotyczące przewlekłego sporu sąsiedzkiego i fakt prowadzenia przez organy postępowań w innych sprawach dotyczących stron. Budowa obiektu gospodarczego była koniecznością po pożarze poprzedniego. Być może wniosek skierowany do organu gminy nie był precyzyjny, lecz nie znaczy to, że nie zostały podjęte starania, aby prace wykonać zgodnie z prawem. Stanowisko swoje skarżący podtrzymał na rozprawie w dniu [...] r. Podniósł, że obiekt nie jest budynkiem, albowiem ma tylko dwie boczne ściany, z tyłu przylega do płotu a z boku do budynku uczestników postępowania. Stanowisko skarżącego poparła uczestniczka postępowania A. J. w piśmie procesowym z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Dla oceny, czy wydane w sprawie decyzje znajdują podstawę w przepisach prawa, w pierwszej kolejności istotne jest rozważenie charakteru powstałego obiektu. Rygorom prawa budowlanego podlegają bowiem tylko obiekty budowlane w rozumieniu prawa budowlanego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Obiekty te, jak stanowi art. 3 pkt 1 ustawy, dzielą się na trzy kategorie: budynki, budowle i obiekty małej architektury. Definicję budynku zawiera art. 3 pkt 2 ustawy. Budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Protokół z oględzin, zgromadzona dokumentacja fotograficzna a także informacje podane przez strony potwierdzają, że przedmiotowy obiekt odpowiada charakterystyce budynku. Niewątpliwie ma on dach, jest także posadowiony na fundamencie i trwale złączony z gruntem. Jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Nie jest przy tym istotne, z czego te przegrody zostały wykonane i jaka jest ich ilość. W niniejszej sprawie wydzielenie z przestrzeni zostało dokonane, jak podał inwestor w skardze, poprzez dostawienie dwóch ścian blaszanych do dwóch ścian murowanych, przy czym jedna z nich stanowi ścianę domu na działce sąsiedniej zaś druga jest pozostałością po spalonym garażu, wedle twierdzeń stron. Nie ulega jednak wątpliwości, że w wyniku robót powstała funkcjonalna całość, wydzielona z przestrzeni, mająca ściany, dach i fundamenty. Roboty, które doprowadziły do powstania obiektu prawidłowo zakwalifikowano jako budowę. Budową w rozumieniu prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy) jest zarówno wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu. W niniejszej sprawie podnoszono, że w miejscu posadowienia budynku stał poprzednio spalony garaż a nowy obiekt wykonano z wykorzystaniem pozostałości po tym garażu. Taki stan faktyczny odpowiada pojęciu odbudowy, stanowiącej przypadek budowy. Zasadnie zatem zakwalifikowano wykonane roboty jako budowę budynku. Drugą kwestią wymagającą rozważenia jest, czy przeprowadzone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Zasadą, przewidzianą w art. 28 ust. 1 ustawy jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Skarżący w toku postępowania podnosił, że budynek wymagał jedynie zgłoszenia i zostało ono dokonane, zatem powstał on legalnie i ingerencja organów nadzoru budowlanego nie jest uzasadniona. Stanowiska tego nie można podzielić, budynek nie spełnia bowiem przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 działki. Aby możliwe było skorzystanie ze zwolnienia, spełnione muszą być wszystkie warunki przewidziane w przepisie. Pod względem funkcji obiekt może być uznany za budynek gospodarczy i tak też kwalifikowały go organy. Kwestia powierzchni zabudowy, w ocenie Sądu, nie została w toku postępowania dostatecznie precyzyjnie wyjaśniona, nie ma to jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Bezsporną bowiem okolicznością, potwierdzoną przez strony na rozprawie i udokumentowaną w aktach sprawy jest, że obiekt przylega bezpośrednio do budynku na działce sąsiedniej (a wedle zarzutów skargi, ma z nim nawet wspólną ścianę). Ta okoliczność nie pozwala przyjąć, że budynek jest obiektem wolno stojącym, co z kolei wyklucza zwolnienie od obowiązku pozwolenia na budowę. Z tego względu wykonanie budynku przez inwestora wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czego nie dopełniono i w konsekwencji obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji pozbawione znaczenia są argumenty skarżącego związane ze skutkami zawiadomienia Burmistrza o zamiarze postawienia garażu i zaplecza gospodarczego. Fakt wykonania budynku bez pozwolenia nie musi skutkować nakazem jego rozbiórki. W aktualnym stanie prawnym możliwe jest przeprowadzenie procesu legalizacji budynku. W niniejszej sprawie organ podjął działania w tym kierunku, czego dowodem jest wydane postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót oraz nakłada w tym postanowieniu obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia nałożonego obowiązku w terminie, organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki. Wydane w sprawie decyzje w związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie naruszają prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.