II SA/Gl 454/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 r. sprawy ze skargi M. M. i T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego ciepłociągu oddala skargę. W dniu [...]r. A. S. i M. S. wystąpili do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej realizacji przez T. i M. M. ciepłociągu, przebiegającego częściowo przez działkę nr [1] w M., której są współwłaścicielami, domagając się nakazania jego rozbiórki i przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania. W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, że przed Sądem Rejonowym w B. pod sygn. akt [...] toczy się sprawa z ich powództwa o zwrot własności i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, na użytek której przeprowadzono dowód z dwóch opinii biegłego, potwierdzających fakt posadowienia spornego ciepłociągu na części ich działki nr [...]. Zgodnie z informacją uzyskaną w Starostwie Powiatowym w B. , inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę, obejmującego ich działkę. Prowadząc postępowanie w dniu [...]r. Inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. zapoznała się z aktami powyższej sprawy SR w B. sygn. [...]. Ze sporządzonej notatki służbowej wynika, że postępowanie toczy się od [...] r. i dotyczy m.in. kwestii ciepłociągu zasilającego szklarnie Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]", przebiegającego na długości 7 m przez działkę nr [1], który został rozbudowany w latach 2004 – 2005 bez wymaganego pozwolenia. Dla terenu działki [1] brak obecnie planu miejscowego. Powołany biegły sądowy wycenił wartość rynkową tej działki na kwotę 2.915 zł, zaś wartość ciepłociągu na tym odcinku na kwotę 19.591 zł proponując w tej sytuacji wykup działki bądź ustalenie służebności gruntowej, bowiem przesunięcie ciepłociągu nie jest możliwe z uwagi na zbyt bliską odległość od ściany odgromowej szklarni. Następnie w dniu [...]r. organ nadzoru budowlanego uzyskał informację, że sprawa sądowa nie została jeszcze zakończona. W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia [...]r. nr PINB. [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne do czasu przedłożenia postanowienia sądu o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, stwierdzając w uzasadnieniu że rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w B. w sprawie [...]może rzutować na wynik postępowania w zakresie legalności spornego ciepłociągu. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S. i M. S. zarzucili brak podstaw zawieszenia postępowania, bowiem jedynie organ nadzoru budowlanego właściwy jest do rozstrzygnięcia sprawy legalności powstałego obiektu i konsekwencji łamania prawa budowlanego. Zaskarżonym postanowieniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, wynik postępowania cywilnego o przywrócenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem nie zachodzi zależność między uprzednim rozstrzygnięciem sporu cywilnego a wydaniem decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej jako bezwzględna przeszkoda do jej rozpoznania. Nadto, organ I instancji nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy. Z rozstrzygnięciem kasacyjnym organu II instancji nie zgodzili się inwestorzy – M. M. i T. M., domagając się w skardze do sądu administracyjnego jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 7 – 9 i 136 kpa. W pierwszym rzędzie skarżący zarzucili, że organ odwoławczy wbrew obowiązkowi ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, ograniczył się jedynie do kontroli postanowienia PINB w B. Zdaniem skarżących, błędny jest też pogląd o braku przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem wynik sprawy cywilnej, prowadzonej na podstawie art. 151 kodeksu cywilnego, wykluczy także zasadność zarzutu samowoli budowlanej, jako że właściciel gruntu nie może domagać się przywrócenia stanu poprzedniego, jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, a może żądać wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności gruntowej lub wykupienia zajętej części gruntu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, władny był jedynie uchylić postanowienie organu I instancji, powstrzymując się jednocześnie od orzekania co do istoty sprawy. Uczestnicy postępowania A. S. i M. S. wnieśli o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Ich zdaniem, wynik sprawy cywilnej nie ma bowiem znaczenia dla oceny sprawy samowoli budowlanej w aspekcie wymogów prawa budowlanego. Pismo to podpisał także S. M., który na wezwanie sądu w wyznaczonym terminie nie złożył jednak wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w takim zakresie, w jakim została rozstrzygnięta przez organ I instancji ( art. 15 w zw. z art. 144 kpa). Zatem wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu. Nie daje natomiast podstaw do przejęcia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 603). Oznacza to, że rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego zbadania sprawy w aspekcie istnienia przesłanek z art. 97 § 1 bądź art. 98 kpa ( w zależności od podstawy prawnej działania organu niższej instancji ). Nie jest też wykluczone uzupełnienie braków w zakresie materiału dowodowego w trybie art. 136 w zw. z art. 144 kpa , a nawet wydanie postanowienia kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa, z tym jednak zastrzeżeniem, że kompetencje te ograniczone są jedynie do kwestii związanych z zawieszeniem postępowania. Dopiero definitywne stwierdzenie przez organ II instancji braku podstaw do zawieszenia postępowania, uprawnia też organ do uchylenia postanowienia jako sposobu załatwienia sprawy zażaleniowej. Organ II instancji nie jest zatem władny do uchylenia postanowienia organu I instancji z tym uzasadnieniem, że nie umotywowano należycie rozstrzygnięcia, bowiem organ wyższego stopnia jest zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem sądu administracyjnego, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, polegający na zbadaniu akt sprawy cywilnej, zawisłej przed Sądem Rejonowym w B. pod sygn. akt [...], co utrwalono w formie notatki służbowej z dnia [...]r. ( k. 38 akt adm.), pozwalał na samodzielną ocenę przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mimo braków motywów organu I instancji w zakresie uzasadnienia prawnego postanowienia zgodnie z wymogami z art. 124 § 2 kpa. Działając z urzędu wskazać też przyjdzie, że organy obydwu instancji nie wskazały przepisów materialnoprawnych, w aspekcie których prowadzone jest postępowanie administracyjne. Jednakże przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego I instancji oględziny z udziałem stron oraz dane wynikające z przywołanej wyżej notatki z dnia [...]r., dają podstawę do dokonania kwalifikacji prawnej zrealizowanych przez skarżących robót budowlanych, polegających na rozbudowie ciepłociągu, zasilającego szklarnie w latach [...], którą to budowlę liniową zrealizowano częściowo na działce nr [1], stanowiącej współwłasność M. S. i A. S., co udokumentowano odpisem księgi wieczystej, dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania. Z uwagi na datę budowy, miarodajny jest ówczesny stan prawny dla oceny wymogów jakimi winni dysponować inwestorzy na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie – tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W stanie prawnym, obowiązującym w okresie realizacji spornej inwestycji, od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jako reguły z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zwolniona była budowa przyłączy cieplnych do budynków ( art. 29 ust. 1 pkt 20) oraz roboty, polegające na przebudowie i remoncie takich przyłączy ( art. 29 ust. 2 pkt 3). Rozbudowa przyłączy stanowiąca budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi ( art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). O ile natomiast zrealizowano nie przyłącze, lecz rozbudowano sieć cieplną, budowa wymagała pozwolenia, gdyż jedynie przebudowa sieci prowadzona po dotychczasowej trasie, podlegała zgłoszeniu ( art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego – w brzmieniu w latach 2004 – 2005). Zatem w przypadku, gdy bez wymaganego zgłoszenia rozbudowano przyłącze, znajduje zastosowanie tryb z art. 49 b Prawa budowlanego. Natomiast likwidacja skutków samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie sieci cieplnej, podlega trybowi z art. 48 ustawy, przy czym w przeciwieństwie do oceny wymogów procesu inwestycyjnego, miarodajny jest stan prawny obowiązujący w czasie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W obydwu przypadkach warunkiem legalizacji samowolnie zrealizowanych robót jest tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Jest oczywiste, że w czasie budowy i postępowania przed organami nadzoru budowlanego skarżący jako inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania działką nr [1], na której częściowo usytuowano samowolnie rozbudowany ciepłociąg. Przez tytuł prawny należy bowiem rozumieć uprawnienie wynikające z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stąd też rozważenia wymaga kwestia, czy proces cywilny dotyczy tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać przyjdzie, że powództwo z art. 151 kodeksu cywilnego oparte jest na roszczeniach właściciela nieruchomości zajętej pod budowę budynku bądź urządzenia w związku z nieumyślnym przekroczeniem granicy przez inwestora. Na tej podstawie prawnej nie jest wykluczone ustanowienie służebności gruntowej, bądź wykupienie gruntu. Możliwe jest też żądanie przywrócenia stanu poprzedniego, co w sposób definitywny wyklucza możliwość wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. Jednakże z akt SR w B. sygn. [...], z których dowód przeprowadził organ I instancji, co utrwalono w formie przywołanej notatki służbowej, wynika jednoznacznie, że uczestnicy postępowania A. S. i M. S. domagają się na podstawie art. 151 kc przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości. Stąd w procesie cywilnym tak sformułowane żądanie stanowić będzie przedmiot orzeczenia sądu powszechnego. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo uznał zatem organ nadzoru budowlanego II instancji, że wynik tego procesu nie ma znaczenia prawnego w niniejszym postępowaniu, prowadzonym na gruncie Prawa budowlanego. W procesie tym nie może być rozstrzygnięta kwestia tytułu prawnego do nieruchomości. Nawet w przypadku oddalenia powództwa przy tak sformułowanym roszczeniu z art. 151 kc, inwestorzy nadal nie będą legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Nie jest co prawda wykluczona możliwość wytoczenia przez skarżących kolejnego powództwa w trybie art. 231 § 1 kc, jednak rozważanie tej kwestii na tym etapie postępowania jest przedwczesne z uwagi na zawisły spór w sprawie [...]. Natomiast uwzględnienie w tej sprawie powództwa co prawda w sposób definitywny rozstrzygnie możliwość dochodzenia przez skarżących roszczenia z art. 231 § 1 kc, lecz i tak nie ma wpływu na możliwość złożenia przez nich zgodnego z prawdą obiektywną oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co jest jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej. Zatem treścią orzeczenia Sądu Rejonowego w B. w sprawie [...], nie będzie wypowiedź co do uprawnienia skarżących na gruncie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że oświadczenie to stanowi jedynie jeden z wymogów prawnych na gruncie art. 48 i art. 49 b Prawa budowlanego. Przed wydaniem postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia wymaganych ustawą dokumentów, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do rozważenia, czy w sprawie nie występują bezwzględne przeszkody legalizacji samowoli i czy w ogóle możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym jednak względzie organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych, co wykluczało możliwość zawieszenia postępowania nawet w przypadku, gdyby w procesie cywilnym podlegała rozstrzygnięciu kwestia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Braki materiału dowodowego w tym zakresie nie mogły być zaś uzupełnione w postępowaniu zażaleniowym przez organ II instancji w trybie art. 136 kpa. Stąd też w każdym przypadku zachodziły podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji, jako że wynik procesu o przywrócenie stanu poprzedniego działki nr [1], przez którą częściowo przebiega sporny ciepłociąg, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 48 i art. 49 b Prawa budowlanego. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).