II SA/Gl 454/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2018 r. działając w imieniu Gminy S. (zwanej dalej w skrócie także Gminą) przedstawiciel firmy projektowo-budowalnej wystąpił do Zarządu Województwa Śląskiego o wydanie zezwolenia na lokalizację kanalizacji sanitarnej w pasie drogi wojewódzkiej nr 1 (ul. [...]) w miejscowości B. w ramach zadania pn. "Uporządkowanie gospodarki ściekowej w B. - dokumentacja projektowa kanalizacji sanitarnej". Działając z upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego, Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach, na skutek powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania sprawie. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano m.in. art. 61 a § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. zwanej dalej Kpa). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na zajęte w sprawie stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. nr [...]. Zdaniem organu, pismem tym odmówiono wydana zezwolenia w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222). Wskazano, że okoliczność ta została dodatkowo potwierdzona postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...]. Wyjaśniono przy tym, że wydanie w tej samej sprawie, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, narusza stan powagi rzeczy osądzonej. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik Gminy, wnosząc o jego uchylenie w całości, wskazał na naruszenie art. 61a § 1 Kpa. W jego ocenie, powyższego pisma z dnia [...] r. nr [...] nie można traktować jako decyzji administracyjnej, gdyż nie posiada ono obligatoryjnych elementów takiej decyzji. Potraktowane zostało zatem przez wnioskodawcę jako forma uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie uwzględniło tego zażalenia i zaskarżonym postanowieniem działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 Kpa, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 15 listopada 2016 r. pełnomocnik Gminy zwrócił się do Zarządu Województwa Śląskiego o wydanie zezwolenia na lokalizację kanalizacji sanitarnej w pasie drogi wojewódzkiej nr 1 (ul. [...]) w miejscowości B. w ramach zadania pn. "Uporządkowanie gospodarki ściekowej w B. - dokumentacja projektowa kanalizacji sanitarnej". W odpowiedzi na ten wniosek, Zastępca Dyrektora ds. zarządzania drogami i mostami Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach, działając z upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego, w piśmie z dnia [...] r. nr [...], skierowanym do Gminy S., wskazał cyt. "Dotyczy trasy kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym DW 1 (ul. [...]) w miejscowości B.. Zarządca nie widzi możliwości lokalizowania w pasie drogi DW 1 (ul. [...]) w miejscowości B., zgodnie z przedłożonymi planami sytuacyjnymi sporządzonymi na podkładzie mapy zasadniczej w skali 1:500 - rys. nr 2.1,2.2,2.3". Zdaniem Kolegium, załatwienie sprawy z wniosku Gminy z dnia15 listopada 2016 r. nastąpiło zatem przez wydanie negatywnej dla wnioskodawcy decyzji z dnia [...]r. nr [...], która stała się ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania. Kolegium podzieliło w tym względzie rozważania zawarte w swym postanowieniu z dnia [...] r. nr [...], którym orzekło, że Zarząd Województwa Śląskiego nie jest bezczynny w załatwieniu powyższego wniosku z dnia 15 listopada 2016 r. Według organu drugiej instancji pismo z dnia [...] r. zawiera cztery konstytutywne cechy decyzji administracyjnej, tj. adresata decyzji, oznaczenie organu wydającego akt, podpis osoby reprezentującej organ oraz rozstrzygnięcie. W świetle tych okoliczności, Kolegium uznało prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, wobec tożsamości wniosków Gminy z dnia 15 listopada 2016 r. i dnia 2 lutego 2018 r. Organ drugiej instancji podkreślił, że wydanie decyzji merytorycznej w sprawie naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych i stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Powołano się nadto na orzeczenia sądów administracyjnych celem poparcia zajętego stanowiska odnośnie kwalifikacji pisma z dnia [...] r. jako decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium pełnomocnik Gminy, będący radcą prawnym, wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarte zostały zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 61 a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, art. 107 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono, że w będącym przedmiotem sporu piśmie z dnia [...] r. brak jest rozstrzygnięcia o istocie sprawy, co dyskwalifikuje ten dokument jako decyzję administracyjną. Podkreślono, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, że osnowa decyzji musi być sformułowana w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego dotyczy rozstrzygnięcie, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązku zostały nałożone na stronę. Ma być precyzyjna, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzić z treści uzasadnienia. Tymczasem, w treści przedmiotowego pisma zawarte zostało sformułowanie: "Zarządca Drogi [...] informuje, że nie widzi możliwości lokalizowania w pasie drogi wojewódzkiej Nr 1 (ul. [...]) w miejscowości B., zgodnie z przedłożonymi planami sytuacyjnymi sporządzonymi na podkładzie mapy zasadniczej w skali 1:500 - rys. nr 2.1,2.2,2.3". Zdaniem pełnomocnika ze sformułowania tego nie wynika, by odmówiono stronie przyznania jakichkolwiek uprawnień, w szczególności wydania zezwolenia na lokalizację określonego urządzenia. W jego ocenie, jedynie pomocniczo z treści uzasadnienia tego pisma można wyprowadzić co stanowi rozstrzygnięcie pisma. Pełnomocnik Gminy, wskazując na regulację art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zwrócił uwagę, że załatwienie sprawy z wniosku Gminy datowanego na dzień 15 listopada 2016 r. mogło polegać jedynie na wydaniu decyzji administracyjnej, w której organ wydaje zezwolenie na lokalizację określonego urządzenia w pasie drogowym albo odmawia wydania takiego zezwolenia. Według pełnomocnika brak jest zatem podstawy prawnej do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia poprzez wskazanie, że zarządca drogi "informuje, iż nie widzi możliwości lokalizowania" bliżej nieokreślonego obiektu lub urządzenia. W skardze zwrócono uwagę, że sporne pismo nie zawiera również innych elementów, określonych w art. 107 § 1 Kpa, w tym powołania podstawy prawnej (w szczególności art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wskazano także na brak pouczenia o przysługującym stronie prawie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do twierdzeń skargi Kolegium uznało ich bezpodstawność wobec jasności charakteru pisma z dnia [...] r., w którym w istocie odmówiono wydania zezwolenia na wnioskowaną lokalizację urządzenia. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zapadło bowiem z naruszeniem art. 61a § 1 kpa, wskutek błędnego przyjęcia, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Sedno problemu sprowadza się do stwierdzenia, czy pismo zarządcy drogi z dnia [...] r., wyżej powołane, stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, a więc kończyło sprawę z wniosku skarżącej z dnia 15 listopada 2016 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi wojewódzkiej sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem składu orzekającego, zasadnie podniesiono w skardze, że pismo zarządcy drogi nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty, ani też jednoznacznego stwierdzenia co do innego załatwienia sprawy (umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa). Zawarte w tym piśmie uzasadnienie i przytoczenie przez organ treści przepisów art. 20 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) oraz § 140 ust. 6 rozp. z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U....) nie konwaliduje bowiem braku pisma w postaci jednoznacznego wskazania rozstrzygnięcia jako niezbędnego elementu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie sprawy musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie tylko pośrednio wynikać z uzasadnienia. Takich cech rozstrzygnięcia sprawy nie nosi zawarte w piśmie zarządcy drogi sformułowanie, że nie widzi on możliwości lokalizowania w pasie drogi wojewódzkiej zgodnie z przedłożonymi planami sytuacyjnymi. Samo pismo zostało oznaczone jako dotyczące trasy kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym. Nie zawarto też w nim stwierdzenia, że pismo to kończy sprawę, ani też pouczenia o środkach odwoławczych. Stąd też wnioskodawca pismem z dnia 29 września 2017 r. zwrócił się do zarządu drogi o ponowne przeanalizowanie sprawy z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności co do zaprojektowania inwestycji, domagając się wydania stosownej decyzji. Sąd administracyjny podzielił zatem zarzuty skarżącej, że treść przedmiotowego pisma nie pozwala na wyprowadzenie jednoznacznego wniosku, że stanowi ono załatwienie sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty lub zakończenie w inny sposób. Równie dobrze treść tego pisma można bowiem rozumieć jako wątpliwości organu co do zasadności wniosku i oczekiwanie jego uzupełnienia w zakresie trasy kanalizacji i rozwiązań projektowych w celu ochrony drogi. Zajęcie stanowiska, że pismo to stanowi decyzję administracyjną z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, oznacza w takiej sytuacji naruszenie podstawowych gwarancji przysługujących stronie oraz zasady praworządności (art. 6 kpa) i zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa). Zasady te nie mogą być rozumiane jako nieistotne dla wyniku sprawy administracyjnej. Podstawa prawna a rozstrzygnięcie to odrębne elementy decyzji. Zatem treścią rozstrzygnięcia nie może być przywoływanie określonych przepisów prawa (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 929/17, LEX nr 2474883). Nie można też skarżącej czynić zarzutu i wprowadzać ujemnych skutków z faktu nieskorzystania z prawa wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu I instancji po bezskutecznym wniesieniu ponaglenia, ani też wniesienia odwołania od przedmiotowego pisma tego organu – po poinformowaniu, że stanowi ono decyzję administracyjną. Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ocena zgodności z prawem tego aktu nie leży jednak w granicach niniejszej sprawy. Postanowienie to nie niweczy też możliwości uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Faktem jest, że skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowego pisma, które musiało być rozpoznane przez organ wyższego stopnia poprzez wydanie postanowienia z art. 134 kpa – stwierdzenie jego niedopuszczalności. Wydanie postanowienia o uchybieniu terminu nie zmienia postaci rzeczy, że odwołanie prawidłowo nie zostało rozpoznane merytorycznie. Na tym etapie postępowania brak też podstaw do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy. Kolejne pisma skarżącej, w tym wniosek z dnia 30 stycznia 2018 r., należy kwalifikować jako pisma złożone w toku sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 15 listopada 2016 r. W kolejnym wniosku zmieniono też rozwiązania budowlano-materiałowe inwestycji. Z tych wszystkich względów postanowienia organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, podlegały uchyleniu na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego (480 zł), czyli łącznie w kwocie 580 zł, rozstrzygnięto na wniosek po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 pkt 1 lit. c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem rozstrzygnąć wniosek skarżącej i kolejne jej pisma w formie decyzji administracyjnej, zawierającej elementy z art. 107 § 1 kpa, a przede wszystkim poprzez jednoznaczne sformułowanie sposobu załatwienia sprawy. mr