II SA/Gl 455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A.K. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany użytkowania warsztatu stolarskiego oddala skargę. E.P. i J.P. dokonali w dniu [...] zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania warsztatu stolarskiego, położonego na działce nr [...] w T. przy ul. [...] – na pomieszczenia gospodarcze. Po rozpatrzeniu zgłoszenia decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Starosty [...] na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), orzeczono o wniesieniu sprzeciwu w sprawie projektowanej zmiany sposobu użytkowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że prawomocną decyzją organów nadzoru budowlanego nakazano rozbiórkę znacznej części obiektów wchodzących w skład zakładu stolarskiego. Sama decyzja o pozwoleniu na budowę tegoż warsztatu została zaś uchylona. Stąd też właściciel nie posiada obecnie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji w ocenie organu wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki doprowadzi do konieczności przygotowania dokumentacji i uzyskania pozwolenia na budowę w celu realizacji robót, które będą zmierzały do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń stolarni na pomieszczenia gospodarcze. Z kolei A.K. i H.K. jako współwłaściciele działki sąsiedniej pismem z dnia [...] wnieśli o uznanie ich za stronę postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego warsztatu stolarskiego, powołując się na fakt dopuszczenia ich do udziału w postępowaniach, dotyczących obiektów, usytuowanych w granicy ich działki. Natomiast E.P. i J.P. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając w pierwszym rzędzie jej wydanie z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, jako że doręczenie sprzeciwu nastąpiło w dniu [...], podczas gdy zgłoszenia dokonano w dniu [...]. Nadto, odwołujący się podnieśli, że wniesienie sprzeciwu dopuszczalne jest jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 71 ust. 6 ustawy, z których żaden nie występuje w niniejszej sprawie, zaś obecnie zaprzestano produkcji i usunięto maszyny z obiektów, które zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a projektowana zmiana sposobu użytkowania nie wymaga wykonania robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z dołączonego projektu. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i umorzeniu postępowania przed tym organem w przedmiocie sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia ( art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 kpa). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji została doręczona odwołującym się dopiero w dniu [...], a więc po upływie terminu wskazanego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli A.K. i H.K., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 46 kpa w zw. z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7, 9, 10 i 109 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 80 kpa. Nadto, skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, organ II instancji błędnie przyjął, że doręczenie sprzeciwu nastąpiło w dniu [...] w wyniku niepodjęcia dwukrotnie awizowanej przesyłki, podczas gdy z akt postępowania wynika, że inwestor osobiście odebrał decyzję w dniu [...]. Skarżący zarzucili też, że toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego co do pozostałych zabudowań, które nie zostały objęte wydanym nakazem rozbiórki, stąd też ewentualna zmiana sposobu użytkowania może nastąpić dopiero po zakończeniu tego postępowania. Skarżący wyjaśnili też, że nie brali udziału w niniejszym postępowaniu i nie doręczono im zaskarżonej decyzji, a jedynie w dniu [...] otrzymali jej kserokopię, aczkolwiek są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, zaś sporny warsztat zrealizowano z przekroczeniem granicy ich działki. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, bowiem w postępowaniu zgłoszeniowym stroną jest jedynie inwestor. Uczestnicy postępowania E.P. i J.P. wnieśli o odrzucenie skargi i zasądzenie od skarżących na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ich zdaniem nie doszło do przekroczenia granicy nieruchomości sąsiedniej. Ustosunkowując się do pisma uczestników, skarżący w kolejnym piśmie z dnia [...] podtrzymali dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot. Stroną postępowania zgłoszeniowego w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest wyłącznie inwestor, nawet w przypadku wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej na podstawie ust. 5 tego przepisu. Aczkolwiek ustawodawca nie określił odrębnie kręgu stron takiego postępowania, jak to uczynił w art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wniosek taki należy wyprowadzić z istoty instytucji zgłoszenia, przewidzianej w art. 71 ust. 2 i art. 30 tej ustawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 197/05 (LEX nr 196647), dokonane zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego, wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, nie można jednak uznać, że mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy kodeksu, bowiem specyfika takiego postępowania jest tak znaczna, iż instrukcja ta ma charakter szczególnego unormowania. Postępowanie to jest zaś prowadzone na skutek czynności inwestora o charakterze materialnoprawnym, która nie stanowi żądania wszczęcia postępowania ( art. 61 § 1 kpa ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, iż w trybie zgłoszeniowym wyłączyć należy zastosowanie przepisu art. 61 § 4 kpa, nakładającego na organ obowiązek powiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że po otrzymaniu zgłoszenia inwestora organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ustala kręgu stron w rozumieniu art. 28 kpa, a więc podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wszak postępowanie zgłoszeniowe może zakończyć się w wyniku upływu terminu prawa materialnego, przewidzianego w art. 71 ust. 4 zd. 2 Prawa budowlanego, uprawniającego organ do wniesienia sprzeciwu. Nie wydaje się też racjonalne, aby organ uczynił ustalenia co do kręgu potencjalnych stron na wypadek wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Nie budzi zaś wątpliwości, że nie jest możliwe określenie stron już po wydaniu decyzji o sprzeciwie, skoro oznaczenie stron stanowi element formalny rozstrzygnięcia co do istoty z mocy art. 107 § 1 kpa. Zważyć też przyjdzie, iż skoro ustawodawca zawęził krąg stron w sprawie o pozwolenie na budowę w stosunku do definicji strony, zawartej w art. 28 kpa, nie do przyjęcia jest stanowisko, aby w odformalizowanej procedurze brał udział szerszy krąg osób, niż w pozwoleniu na budowę. Co prawda, pogląd taki może rodzić obawę co do zapewnienia należytej ochrony osób trzecich w procesie inwestycyjnym, polegającym zgłoszeniu zwłaszcza właścicieli działek sąsiednich, w zakresie określonym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz zauważyć przyjdzie, iż w tym względzie brak odesłania do ust. 1 pkt 9 gwarantującego poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie to nawiązuje bowiem do definicji stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ). Brak zatem podstaw prawnych, aby pojęcie to odnieść do postępowania zgłoszeniowego. Wskazać jednak przyjdzie, iż w istocie nie jest możliwe wyegzekwowanie od organu, aby wniósł sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia. Nawet oczywiście wadliwe zaniedbania organu administracji architektoniczno – budowlanej, polegające na niewniesieniu sprzeciwu mimo istnienia ustawowych przesłanek nie stwarza po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich prawnych możliwości dochodzenia wydania decyzji w trybie odwoławczym, czy też nadzwyczajnych trybach. Taki sam skutek następuje też w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o wniesieniu sprzeciwu, m.in. w wyniku uwzględnienia odwołania, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. W wyniku zaskarżonej decyzji inwestor uprawniony jest do zmiany sposobu użytkowania obiektów, zaś jego działania nie będą nosiły cech samowoli w rozumieniu art. 71 a Prawa budowlanego. Jednak nie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do ingerencji w sposób użytkowania obiektów w zakresie, wynikającym z art. 66 Prawa budowlanego. Wszak przyjęcie zgłoszenia nie następuje decyzją administracyjną, która rodzi określone w niej uprawnienia po stronie inwestora. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego zastosowanie zaś mają reguły kpa, wynikające z art. 61 § 4 w zw. z art. 28 kpa. Odrębną kwestią jest zaś, czy w wyniku dokonanego zgłoszenia dopuszczalne jest wydanie decyzji wygaszającej wydany w odrębnych postępowaniach nakaz rozbiórki części obiektów budowlanych, których dotyczyło zgłoszenie. W konkluzji, stwierdzić przyjdzie, iż ustawodawca wprowadzając instytucję zgłoszenia, wykluczył w tym postępowaniu udział innych podmiotów, poza inwestorem. Nie oznacza to jednak pozbawienia właścicieli nieruchomości sąsiednich ochrony prawnej. Jednak możliwe jest to wyłącznie w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, które uprawnione są do ingerencji w sposób użytkowania obiektów w zakresie określonym w art. 66 Prawa budowlanego. Skoro skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją, przyjąć należy, iż nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uprawnionym do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem podmiot, który ma w tym interes prawny, a niemożność udziału w postępowaniu administracyjnym, wyklucza istnienie interesu prawnego co nie dotyczy jedynie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. W sytuacji, gdy skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, który nie brał też udziału w postępowaniu administracyjnym, lecz skargę wniesiono w terminie 30 – dniowym od doręczenia zaskarżonej decyzji inwestorowi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić przez oddalenie skargi zgodnie z art. 151 cyt. ustawy. Brak legitymacji czynnej stanowi bowiem przesłankę materialnoprawną, a nie formalną przeszkodę w postaci niedopuszczalności skargi, skutkującej jej odrzuceniem. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił bez badania jej merytorycznej zasadności. su.