II SA/Gl 457/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. N. i R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2) zasądza na rzecz A. N. i R. N. solidarnie od Wojewody [...] kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]r. na wniosek J. K. Prezydent Miasta D. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy pawilonu handlowego na działce nr [...] położonej w D. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i R. N., właściciele sąsiedniej nieruchomości, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, iż jest ona zgodna z obowiązującym prawem. A. i R. N. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie w całości. W trakcie trwania wskazanego wyżej postępowania sądowego, w konsekwencji otrzymanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, J. K. zwrócił się pismem z dnia [...]r. do Prezydenta Miasta D. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. W efekcie wniesionego przez J. i J. K. odwołania Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił jednak rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta D. zatwierdził przedłożony przez J. K. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanego pawilonu. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż sprawdzono projekt budowlany pod kątem zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a także z obowiązującymi przepisami, w tym normami techniczno-budowlanymi. Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołanie wnieśli A. i R. N. wyrażając sprzeciw wobec lokalizacji planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta D.. Zdaniem organu II instancji decyzja Prezydenta Miasta D. była bowiem niezgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W ramach kolejny raz prowadzonego postępowania przed organem I instancji organ ten postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o korekty wymagane powołanym wyżej rozporządzeniem, wyznaczając mu w tym celu termin do dnia [...]r. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...]r. J. K. złożył 3 egzemplarze projektu i żądane 4 aneksy do projektu, a fakt ten potwierdzony został na jego piśmie pieczątką Wydziału Administracyjnego Urzędu Miejskiego w D.. W dniu [...]r. wydane zostały dwa orzeczenia. W wyniku rozpatrzenia skargi A. i R. N. na decyzję SKO w K. z dnia [...]r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem o sygn. akt. IISA/GL101/05 uchylił mianowicie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. podnosząc w uzasadnieniu m.in. nie uwzględnienie przez orzekające w sprawie organy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Natomiast wydaną tego samego dnia decyzją nr [...] Prezydent Miasta D. po raz kolejny zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu, tym razem podając w uzasadnieniu, iż projekt budowlany sprawdzony został także pod kątem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Od otrzymanej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta D. po raz kolejny odwołanie do Wojewody [...] złożyli A. i R. N. podnosząc sprzeczność wydanej decyzji z ustawą prawo budowlane a także podając, iż decyzja została wydana bez analizy wymaganej wskazanym wyżej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy decyzja pierwszoinstancyjna wydana została w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego “Z.- [...]", podjętego w drodze uchwały Rady Miejskiej D. nr [...]z dnia [...]r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Podstawą wydania tejże decyzji nie była zatem uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]r., a tym samym powołane przez skarżących Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 roku nie może w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania. Odnosi się ono bowiem jedynie do przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została w czasie kiedy plan taki już obowiązywał. Nadto organ II instancji podkreślił, że inwestor dopełnił wymogi wskazane poprzednią decyzją Wojewody [...] doprowadzając inwestycję do zgodności z przepisami dotyczącymi sytuowania obiektu w granicach działek. Pismem z dnia [...]r. A. i R. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż ich zdaniem projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D.. Planowany obiekt ma mieć bowiem wbrew ustaleniom planu dach jednospadowy, niewłaściwy jest także, zdaniem skarżących, stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Do skargi A. i R, N, dołączyli niepotwierdzoną kserokopię fragmentu planu oraz nieczytelną kserokopię wyrysu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta, z innych wprawdzie przyczyn niż podniesione w skardze, uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem II instancji wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wskazać w tym miejscu należy, iż decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r., udzielająca inwestorowi J. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, podaje w uzasadnieniu m.in., że projekt budowlany sprawdzono pod kątem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wzmianka ta przybrała jednak w decyzji formę jedynie lakonicznej, ujętej w nawias, informacji, nie popartej dalszymi wyjaśnieniami. Organ I instancji nie wskazał bowiem w uzasadnieniu ani bliższych danych odnoszących się do samego planu (tytułu i daty podjęcia stosownej uchwały, daty i miejsca publikacji czy też daty wejścia uchwały w życie), ani też poczynionych w niniejszej sprawie szczegółowych ustaleń. Nie podał zatem jakim symbolem oznaczony jest w planie miejscowym teren, na którym planowana jest inwestycja J. K. ani też jakie są odnoszące się do tego symbolu zapisy planu. W konsekwencji nie wiadomym jest w jaki sposób organ I instancji dokonał porównania projektu budowlanego planowanej inwestycji z zapisami planu i czy jego wnioski dotyczące zgodności projektu z planem zostały wyciągnięte prawidłowo. Notabene także całość akt dokumentujących postępowanie przed organem I instancji nie zawiera dowodów na to by organ ten przeprowadził w omawianym zakresie głębszą analizę. Akta nie zawierają bowiem ani wypisu ani wyrysu z planu miejscowego ani też jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego w jakiej strefie, oznaczonej jakim symbolem i zapisem znajduje się przedmiotowa działka J. K.. Pomimo tak daleko idących braków, de facto uniemożliwiających merytoryczną kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej, organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta D. w mocy, nie wzywając organu I instancji do złożenia dodatkowych wyjaśnień bądź przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, ani też nie dokonując w kwestii zapisów planu i porównania z nim projektu budowlanego żadnych samodzielnych ustaleń. Brak takich samodzielnych ustaleń w świetle treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej zdaje się nie ulegać wątpliwości. W odróżnieniu od organu I instancji Wojewoda [...] podał już bowiem wprawdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pełny tytuł, datę uchwalenia oraz miejsce i datę publikacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal nie wskazał jednak stosownych zapisów planu, ograniczając się do stwierdzenia, iż cyt. “jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji została ona wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Sformułowanie to, jak również brak jakiegokolwiek dalszego odniesienia do zapisów planu dowodzą, iż organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie merytorycznej kontroli, zawierzając w pełni ocenie organu pierwszoinstancyjnego. Tym samym stwierdzić należy, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną pomimo, że nie wyjaśniała ona w sposób nie budzący wątpliwości kwestii zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, a niedociągnięć i braków zauważalnych w postępowaniu przed organem I instancji nie uzupełnił w ramach prowadzonego przez siebie postępowania odwoławczego. Powoduje to, iż decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji Sąd nie jest w stanie skontrolować merytorycznej prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę pawilonu handlowego albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje do tego wystarczających podstaw. Należy też wskazać, iż jak to już powyżej nadmieniono w dniu [...]r. J. K. złożył 3 egzemplarze projektu i 4 uwzględniające konieczne korekty aneksy do projektu, a fakt złożenia dokumentów potwierdzony został na jego piśmie przez Wydział Administracyjny Urzędu Miejskiego w D.. Stosownych aneksów brak jednak w aktach sprawy, a wszystkie przedłożone Sądowi dokumenty wchodzące w skład projektu budowlanego pochodzą z roku [...] i w myśl opatrujących je dat sporządzone zostały w trakcie poprzednich postępowań administracyjnych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.