II SA/Gl 458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na uchwałę Rady Gminy Pawonków z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr XXXIII/235/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Pawonków działając na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) i po stwierdzeniu zgodności ze studium (uchwała Nr 7/II/2002 z dnia 11 grudnia 2002 r.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący tereny w miejscowości G. Zgodnie z § 19 tej uchwały, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 1-2KDD, ustalono przeznaczenie podstawowe – tereny ulicy publicznej klasy "d" – dojazdowej w ciągu drogi gminnej oraz szerokości w liniach rozgraniczających: – dla terenu o symbolu 1KDD min. 9 m, – dla terenu o symbolu 2KDD min. 10 m. Nadto, w świetle § 17 pkt 4 uchwały, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu o symbolu 1KDD – 4 m, a dla terenu 2KDD – 6 m od linii rozgraniczającej teren z drogą publiczną. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 10 września 2014 r. poz. 4580. Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r., skarżąca jako współwłaścicielka działki nr [...], wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przeznaczenia tej działki na drogę 2KDD. Zdaniem skarżącej, miejsce i sposób wyznaczenia drogi do innych niezabudowanych działek, dokonano kosztem jej prawa własności, co powoduje, że działka ta staje się w zasadzie bezużyteczna. Brak też racjonalnego uzasadnienia potrzeby stworzenia drogi w wyznaczonym przez uchwałę położeniu. Stąd też zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu.... W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy Pawonków poinformował o przedstawieniu wezwania na sesji Rady Gminy w dniu 26 lutego 2015 r., a następnie pismem z dnia 2 marca 2015 r., doręczonym w dniu 9 marca 2015 r. poinformował o braku podstaw do uwzględnienia wezwania, bowiem dochowano wymaganej procedury uchwalenia planu miejscowego, a przyjęte rozwiązania nie ingerują nadmiernie w prawo własności. W tym stanie rzeczy R. D. w dniu 7 kwietnia 2015 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację, zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając że drogę wyznaczono jedynie na jej działce nr [...], nie uszczuplając działki sąsiedniej. Zatem działania gminy uznała za arbitralne i godzące w prawo własności, bowiem pozostała część nieruchomości nie będzie mogła być już wykorzystana na cele budowlane i utraci na wartości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pawonków podał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Dochowano bowiem wymaganej procedury planistycznej, co potwierdza fakt opublikowania uchwały przez Wojewodę Śląskiego. W szczególności, dokonano wymaganych ogłoszeń, zaś brak obowiązku pisemnego powiadamiania właścicieli nieruchomości, położonych w granicach planu. Celem uchwały było przekształcenie terenów przeznaczonych pod ogrody przydomowe na tereny zabudowy mieszkaniowej, co wymagało wyznaczenia obsługi komunikacyjnej w pierwszym rzędzie w postaci dróg publicznych o wymaganych parametrach, a jedynie przy braku takiej możliwości w wyjątkowych wypadkach, wyznaczenia dróg wewnętrznych. Do projektu planu nie złożono też żadnych uwag. Zdaniem gminy, bez projektowanej drogi nie byłoby możliwości wydzielenia na działce nr [...] nowych działek budowlanych, a do tego czasu teren może być użytkowany w dotychczasowy sposób. Stąd też brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako zgodnej z prawem i nie ingerującej bezpośrednio w prawo własności skarżącej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej sprecyzowała, że skarga dotyczy jedynie terenu o symbolu 2KDD i podała, że planowana droga kończy się na wysokości niezabudowanej działki o dużej powierzchni, stanowiącej tereny rolne, zaś gmina nie wyjaśniła przyczyn jej wytyczenia jedynie po działce skarżącej, mimo innych możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej terenu o symbolu 2KDD, nie narusza bowiem zasad sporządzania planu miejscowego, ani też sąd administracyjny nie stwierdził istotnego naruszenia trybu jego sporządzania i właściwości organów w tym zakresie, co dopiero stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej. Zarzuty skargi co do przekroczenia granic władztwa planistycznego i rażącego naruszenia prawa własności działki nr [...], położonej w G. – poprzez dowolne przeznaczenie tej działki pod drogę publiczną, nie mogły odnieść skutku. Organ, którego działanie zaskarżono, wykazał bowiem w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę, niezbędność przyjętych rozwiązań planistycznych. Zdaniem sądu administracyjnego, nie budzi wątpliwości akcentowana przez gminę potrzeba wyznaczenia obsługi komunikacyjnej dla terenów, przeznaczonych pod nowe tereny zabudowy mieszkaniowej, a położonych w głębi działek przy ul. [...], na zapleczu istniejącej zabudowy, przeznaczonych uprzednio pod ogrody przydomowe. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, stanowią obligatoryjny element planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu...). Potrzeby interesu publicznego stanowią zaś równorzędny element w planowaniu przestrzennym, podlegający uwzględnieniu na równi z prawem własności i walorami ekonomicznymi przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 tej ustawy). Przez interes publiczny zgodnie z ar. 2 pkt 4 ustawy, należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Istotą planowania przestrzennego jest rozwiązywanie kolizji pomiędzy interesem publicznym a interesem indywidualnym osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości wskazania innej lokalizacji drogi dojazdowej dla terenów, przeznaczonych pod budownictwo. Nie ma przy tym żadnego znaczenia podnoszony w skardze fakt, że chodzi o dojazd do działek niezabudowanych i w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jeszcze nie podzielonych. Wszak, jak wyjaśniła gmina, chodzi o obsługę komunikacyjną dla terenów, które do tej pory nie były przeznaczone pod zabudowę. Zatem konieczność dostępu do drogi publicznej wynikła dopiero ze zmiany ich przeznaczenia w zaskarżonym planie. Wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową wynika zaś ze studium, przywołanego w zaskarżonej uchwale, mającego walor wiążący na etapie uchwalania planu miejscowego z mocy art. 9 ust. 4 ustawy. Miejscowość G. położona jest przy drodze krajowej nr [...] i jak wynika z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 lutego 2014 r., znajdującego się w aktach procedury planistycznej, obsługa komunikacyjna z tej drogi, winna być zaplanowana poprzez wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi niższej klasy technicznej, a w przypadku gdy nie jest uzasadnione lub możliwe wykorzystanie drogi niższej klasy, jak również ustanowienie drogi koniecznej lub służebności przejazdu, drogę komunikacyjną z drogi krajowej dopuszcza się wyjątkowo. Zasada ta wynika z konieczności ograniczenia zjazdów z drogi krajowej. Taki stan rzeczy wymusił zaplanowanie nowej obsługi komunikacyjnej dla terenów położonych na zapleczu działek położonych przy ul. [...], oznaczonej symbolem 1KDD, gdyż nie było możliwe zaprojektowanie kolejnej drogi, łączącej się z drogą krajową. Rysunek planu, stanowiący załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały, przedstawia w obiektywny sposób położenie poszczególnych działek oraz istniejącą już zabudowę. Nieruchomość skarżącej jest już zabudowana od strony ul. [...], zaś działka nr [...] ma powierzchnię 0.4988 ha, w tym tereny mieszkaniowe stanowią pow. 0.0800 ha, co wynika z dołączonego do skargi wypisu z rejestru gruntów. Część tej działki, przeznaczona jest pod sporną drogę o symbolu 2KDD, zaś reszta położona jest na terenie o symbolu 2MN, dla którego minimalna powierzchnia działki wynosi 800 m2, minimalna szerokość frontu działki – 10 m (§ 13 ust. 1 uchwały). Z kolei szerokość drogi dojazdowej o symbolu 2KDD w liniach rozgraniczających wynosi 10 m, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy od tej drogi wynosi 6 m (§ 17 pkt 3 i § 19 pkt 3 uchwały). Oznacza to w istocie zajęcie pod planowaną drogę pasa terenu o szerokości 10 m na skraju działki skarżącej i niemożność lokalizacji zabudowy na odległości mniejszej niż 6 m od strony tej drogi. Taki stan rzeczy nie uniemożliwia jednak zabudowy pozostałej części działki i jej podziału na nowe tereny budowlane, zaś teren nieprzekraczalnej linii zabudowy może być wykorzystany jako powierzchnia biologicznie czynna, która zgodnie z § 17 pkt 3 uchwały, winna stanowić 30 % powierzchni działki, zaś powierzchnia zabudowy to maksymalnie 40 %. Wyznaczone parametry zabudowy pozwalają zatem na racjonalne wykorzystanie na cele zabudowy mieszkaniowej pozostałej części nieruchomości skarżącej. W szczególności też, sporna droga 2KDD, nie dzieli działki nr [...], lecz biegnie po jej skraju. Rysunek planu dowodzi też, że na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, jedynie działka skarżącej charakteryzuje się dużą szerokością i nie jest zabudowana na całej długości frontu (od strony ul. [...]). Pozostałe działki na terenie objętym planem, zabudowane, jak i niezabudowane, są znacznie węższe. Stąd też wytyczenie drogi, stanowiącej zjazd z ul. [...], pozbawiłoby te działki w całości waloru budowlanego. Nadto, wytyczenie takiej drogi i tak nie stanowiłoby obsługi komunikacyjnej nowych terenów zabudowy mieszkaniowej, który musi cechować się pewnym odstępem, tworząc cały system. Zarzuty skargi zdają się też zmierzać do wykazania, że w istocie droga 2KDD ma służyć obsłudze dużej działki nr [...], przyległej do nieruchomości skarżącej, a położonej poza granicami planu. Takiego stanu nie można negować, lecz nie oznacza to jednak nadużycia władztwa planistycznego. Zauważyć bowiem należy, że z drogą 2KDD, łączy się droga wewnętrzna 3KDW o szerokości w liniach rozgraniczających 8,0 m, zakończona placem manewrowym o wymiarach 12 x 12 m (§ 20 uchwały). Dla tego terenu nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 5 m (§ 17 pkt 3 uchwały). Zatem obie drogi o symbolach 2KDD i 3KDW, tworzą system obsługi komunikacyjnej dla terenów budowlanych, położonych na zapleczu działek, przyległych do ulicy [...]. Bez wytyczenia tych dróg nie byłoby możliwe przeznaczenie terenu na cele budownictwa mieszkaniowego. Interes publiczny wymaga zatem przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną. Wielkość i kształt jej działki, częściowo już zabudowanej oraz porównanie stanu innych działek, pozwala zatem na podzielenie stanowiska gminy co do zasadności i konieczności przyjętych rozwiązań planistycznych. Zdaniem sądu administracyjnego, brak zatem podstaw do ferowania zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego, przysługującego gminie i rażącego wkroczenia w prawo własności. Rozwiązania planistyczne nie godzą bowiem w istotę prawa własności i jedynie częściowo uniemożliwiają zabudowę działki skarżącej. Z tych względów sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Działania gminy mają bowiem umocowanie w art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy, wprowadzających zasadę samodzielności planistycznej gminy i umożliwiających ograniczenie prawa własności w interesie publicznym. Działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził też naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, gdy idzie o teren o symbolu 2KDD (art. 15 i art. 17 ustawy). Właściwy organ gminy dokonał bowiem wymaganych ogłoszeń i zawiadomień, uzyskano też niezbędne opinie i uzgodnienia. Ustawa o planowaniu nie wprowadza zaś wymogi indywidualnych zawiadomień właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze planu miejscowego. Zatem aczkolwiek zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, to jednak sądowa kontrola wykazała, że naruszenie to ma umocowanie w obowiązującym porządku prawnym i nie godzi w istotę przysługującego jej prawa własności. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw