II SA/Gl 458/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej oddala skargę Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej u.d.p.) po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika J.K. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację nowoprojektowanego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr [...] (ul. [...]) na teren działki Nr [...], na której planowana jest budowa stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz myjnią automatyczną w miejscowości P., na podstawie przedłożonej koncepcji zagospodarowania terenu sporządzonej na podkładzie mapy zasadniczej. W uzasadnieniu podano m. in., że nieruchomość objęta wnioskiem zlokalizowana jest w obszarze skrzyżowania drogi wojewódzkiej Nr [...] z drogą gminną (ul. [...]) w miejscowości P. i tym samym wnioskowana lokalizacja nie spełnia warunków technicznych oraz stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego. Teren inwestycji położony jest bezpośrednio przy ul. [...] oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. ([...], dalej m.p.z.p.) jako KDD - drogi dojazdowe klasy D, jak i ul. [...], oznaczonej symbolem [...], jako tereny drogi klasy G - głównej (droga wojewódzka Nr [...] - ul. [...]). Zgodnie z zapisami § 20 ust. 1 litera e) m.p.z.p. należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów z drogi wojewódzkiej, przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Działkę można skomunikować z drogi gminnej, tj. ul. [...]. W odwołaniu J.K., poprzez pełnomocnika, zarzuciła m. in.: - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez subiektywne uznanie swoich racji, jako gestora drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]); - brak analizy pełnego projektu zagospodarowania terenu i nieuwzględnienie, że projektowany zjazd przeznaczony będzie tylko i wyłącznie dla relacji wyjazdowej w prawo. Zasadnicza obsługa projektowanej stacji paliw odbywać się będzie dwoma zjazdami publicznymi z ulicy [...] - arbitralność działania, poprzez nieprzyjęcie argumentacji strony; - naruszenie art. 29 u.d.p., jako że argumentacja organu jest chybiona i nie dotyczy omawianego przypadku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...]r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych są decyzjami uznaniowymi. Przy orzekaniu o lokalizacji zjazdu organ winien szczególności kierować się przepisami technicznymi, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 124) oraz przepisami prawa miejscowego. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć częstość zjazdów, przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Organ I instancji uzasadnił właściwie swoje stanowisko, które Skład Orzekający Kolegium podzielił. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika J.K., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła: I. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, iż przedmiotowy, projektowany zjazd został usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy z dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie decyzji, a także z odwołania wynika, iż przedmiotowy zjazd ma na celu właśnie ograniczenie sytuacji, w których narażone byłoby bezpieczeństwo ruchu drogowego, m. in. poprzez rozładowanie ruchu drogowego, zapewnienie możliwości wyjazdu jedynie w prawo (w kierunku G.). Podkreślenia wymaga fakt, iż w przypadku, gdyby wyjazd - zgodnie z zaskarżaną decyzją - był usytuowany przy ul. [...], to taki wyjazd o wiele bardziej naraża uczestników ruchu drogowego na niebezpieczeństwo. W takim bowiem wypadku, kierowca jest zmuszony dokonać w obrębie nieruchomości manewru zawracania, który to manewr jest - biorąc pod uwagę miejsce, czyli stację paliw, na której cały czas odbywa się ruch, a także ewentualna konsekwencja może skutkować zapaleniem się paliwa - daleko bardziej niebezpieczny, aniżeli włączenie się do ruchu w ramach projektowanego zjazdu; II. naruszenie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez: 1. stwierdzenie, jakoby zjazd w przedmiotowej sprawie był usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności, iż znajduje się on w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, podczas gdy nie zostało wykazane, jakoby: a) zjazd poprzez swoje usytuowanie miał powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza biorąc pod uwagę specyfikę zjazdu, b) zjazd był usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, a zwłaszcza w jaki sposób dane skrzyżowanie miałoby oddziaływać na przedmiotowy zjazd, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż zjazd miał być jedynie skrętem w prawo (nie istnieje możliwość skierowania się w stronę centrum P., a jedynie w stronę G.), 2. niewzięcie pod uwagę brzmienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] r., który zezwala na dopuszczenie lokalizacji zjazdów z drogi wojewódzkiej, 3. przekroczenie granic dopuszczalności uznania administracyjnego, które to uznanie nie może być dowolne; III. naruszenie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż ograniczenie liczby i częstotliwości zjazdów na drodze klasy G w istocie stanowi zakaz ustanowienia zjazdów, podczas gdy przepis takiego zakazu nie czyni. Nadto naruszeniem jest również niewzięcie pod uwagę celu przepisu, a mianowicie tego, iż expressis verbis wynika z niego, że chodzi o zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa, a zatem, wartością cenioną przez prawodawcę jest w tym miejscu bezpieczeństwo. Organ nie wziął jednak pod uwagę cech wyjazdu, które mają za zadanie zwiększyć bezpieczeństwo ruchu drogowego poprzez zapewnienie płynnej, bezpośredniej możliwości włączania się korzystających z obiektu osób do ruchu, zamiast wykonywania manewru skrętu w lewo lub w prawo z ulicy C. przez kierowców.; IV. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zupełne pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, poprzez to, iż m. in.: 1. organ zaniechał wykonania oględzin miejsca w ramach postępowania wyjaśniającego, 2. organ zaniechał ustalenia, czy i jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego będzie miała budowa zjazdu, zwłaszcza biorąc pod uwagę usytuowanie zjazdu względem skrzyżowania, 3. organ nie wziął pod uwagę, iż budowa zjazdu leży w interesie społecznym w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego, albowiem dzięki zjazdowi upłynni się ruch w stronę G., 4. wyjazd pozwoli wyjeżdżającym ze stacji na łatwiejsze wyjechanie w stronę G. (dużo mniejszy kąt wyjazdu, przy czym nie wpłynie to na ograniczenie widoczności, a wręcz przeciwnie - biorąc pod uwagę, że w przeciwieństwie do kierunku jazdy z ul. [...], kierowca będzie mógł wyjechać jedynie w stronę G.), 5. organ, w kontekście powyższego, zupełnie pominął słuszny interes strony, który polegał na uproszczeniu wyjazdu ze stacji benzynowej. Jak już wskazano uprzednio, manewr zawracania powzięty przez kierowcę, zwłaszcza kierowcę samochodu ciężarowego (który może mieć problem z dokonaniem takiego manewru), jest o wiele bardziej niebezpieczny we wskazanych warunkach, aniżeli manewr włączenia się do ruchu, V. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez zachowanie, które nie budzi zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez odmowę wydania uznaniowej decyzji, bez konkretnej, rzeczowej analizy co do przyczyn, która legła u podstaw rozstrzygnięcia organu, a także poprzez nieprawidłowe przyjęcie, jakoby pomiędzy dobrem strony a dobrem interesu społecznego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego istniał konflikt, podczas gdy w istocie wyjazd przyczyniał się do poprawienia bezpieczeństwa, a zatem organ w sposób nieproporcjonalny zważył oba chronione prawem dobra, VI. naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez niepodanie przez organ wystarczającego wyjaśnienia przyczyn, dla których odmówił wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem strony, VII. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zwłaszcza rozpatrzenia właściwości danego skrzyżowania, wzięcia pod uwagę dokumentacji dołączonej do wniosku, z której wprost wynika, iż wyjazd nie narusza bezpieczeństwa ruchu, a wręcz przeciwnie, to dokonywanie manewru zawracania mogłoby narazić osoby, które znajdują się w pobliżu obiektu na niebezpieczerstwo, VIII. naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów, a to: mapy stanowiącej załącznik do wniosku poprzez uznanie, że wyjazd od strony ul. G. naruszy bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz zlekceważenie faktu, iż manewr zawracania w obrębie stacji benzynowej jest manewrem dużo bardziej niebezpiecznym niż włączenie się do ruchu przez prawoskręt, IX. naruszenie art. 107 § 4 w zw. z § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji faktycznego uzasadnienia, dla którego uznano, iż ulokowanie zjazdu przy ul. [...] zamiast przy ul. [...] skutkuje niższym poziomem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, X. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez poniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji na okoliczność, czy rzeczywiście wybudowanie zjazdu we wskazanym miejscu będzie skutkowało stworzeniem niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jednocześnie, według § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określono m. in. warunki stosowania zjazdów. Przepis ten wymaga, by na drodze klasy G ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Również w m.p.z.p. w § 20 wskazano, że "Dla terenów komunikacji obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: 1) tereny drogi klasy G - głównej (droga wojewódzka Nr [...] - ul. [...]), oznaczone na rysunku planu symbolem 1 KDG: e) ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi wojewódzkiej, przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. "Ograniczenie" nie oznacza całkowitego zakazu lokalizacji zjazdu. Jest więc możliwe, że dany podmiot uzyska takie zezwolenie, jeśli nie będzie się to sprzeciwiać warunkom bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie będzie innej możliwości skomunikowania danego terenu. Jest to jednak decyzja uznaniowa i niewątpliwe pewne znaczenie ma tu zasada "pierwszeństwa". Jeśli jeden inwestor uzyska zgodę, to kolejni, właśnie ze względu na konieczność "ograniczania" ilości takich zjazdów, mogą podobnej zgody już nie otrzymać. Dlatego argument zgłaszany na rozprawie, że organ innemu podmiotowi wydał zgodę nie może się ostać. Nadto, Sąd nie weryfikuje tu prawidłowości rozstrzygnięć nieobjętych niniejszym postępowaniem. W orzecznictwie zauważa się słusznie, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie zjazd niespełniający określonych tam wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 137/18). Przedmiotowa decyzja kwalifikowana jest jako decyzja uznaniowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. VI SA/Wa 428/05; wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1997 r., II SA 3036/95). Jakkolwiek takie decyzje podlegają kontroli przez sądy administracyjne, to jednak kontrola jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do uznania administracyjnego. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. wyrok TK z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, nr 2, poz. 33). Kontrola taka sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04). Taka sytuacja nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest prawidłowe i wynika z analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego. Waży również interes prywatny i publiczny, dając priorytet bezpieczeństwu na drodze. Każdy bowiem wjazd na drogę z przyległej nieruchomości zwiększa zagrożenie wystąpienia kolizji lub wypadku. Skarżąca ma zapewniony dojazd do nieruchomości z innej drogi. Inwestycję należy dopasować do możliwości faktycznych, w szczególności do powierzchni nieruchomości, mając na uwadze wymagania prawne i konieczność zachowania parametrów określonych w przepisach. Zatem, przesłanka wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego ma charakter priorytetowy i nie może go podważyć interes skarżącej. Z kolei interes jej przyszłych klientów jest należycie zabezpieczony, poprzez dojazd do nieruchomości z innej drogi. Postępowanie dowodowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie było konieczne wykonywanie dodatkowych czynności, np. oględzin miejsca inwestycji. Organ dysponował dokumentacją projektową, w tym mapą, która pozwalała zorientować się w stanie faktycznym. Dodatkowo, chodzi tu o przyszłą inwestycję, zatem oględziny nie miałyby znaczenia, gdyż pozwalałyby ocenić jedynie stan obecny, który i tak wynikał z zebranej dokumentacji. Skarga, w której te same argumenty powielane są powielekroć, stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem, które jest prawidłowe. Skarżąca inaczej rozumie wymagania bezpieczeństwa niż prawodawca i organ, a jej racje nie mogły tu przeważyć. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 85, 107 §1 i 3, 136 §1, 138 §1 pkt 1, art. 29 u.d.p., § 9 ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.