II SA/Gl 46/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 05.12.2018 r. K.L. (powoływany dalej jako: "Beneficjent") złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i podał w nim numer rachunku bankowego, co więcej upoważnił do złożenia wniosku matkę H.L., zamieszkałą wraz z nim (k. 8 i 10-14 akt administracyjnych). Prezydenta Miasta C. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznał Beneficjentowi zasiłek pielęgnacyjny: - w kwocie 153 zł. miesięcznie na okres od 1 do 31 października 2018 r.; - w kwocie 184,42 zł. miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r.; - w kwocie 215,84 zł. miesięcznie na okres od 01.11.2019 r. do 31.12.2021 r. W dniu 19.02.2019 r. H.L. (dalej: "skarżąca") jako matka Beneficjenta poinformowała organ I instancji o jego śmierci i przedłożyła akt zgonu z dnia [...].01.2019 r. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji, działając na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), wygasił od dnia [...] stycznia 2019 r. decyzję własną z dnia [...]r. wydaną na rzecz Beneficjenta. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ I instancji wszczął wobec skarżącej postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] , organ I instancji ustalił wysokość nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń, w formie zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconych na podstawie decyzji z dnia [...]r., za okres od dnia 01.10.2018 r. do dnia 28.02.2019 r. w kwocie 890,68 zł. oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu należności głównej w łącznej wysokości 890,68 zł. wraz z odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty, do dnia spłaty na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu decyzji podał, że w sprawie spełniona została przesłanka nienależnie pobranych świadczeń zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "ustawa"). Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, że przysługujące Beneficjentowi prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wygasło z chwilą jego śmierci, tj. w dniu [...].01.2019 r., a ona sama jako osoba opiekująca się nim ponosiła koszty jego utrzymania, aż do daty zgonu, w tym również za okres od 01.10.2018 r. do [...].01.2019 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu przywołało treść art. 30 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny za okres od października 2018 r. do lutego 2019 r. przekazywany był na rachunek bankowy wskazany we wniosku, którego właścicielką jest skarżąca, a nie zmarły Beneficjent. W przedmiotowej sprawie doszło do przekazania środków z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego na rachunek bankowy już po śmierci Beneficjenta. Tymczasem zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą świadczeniobiorcy jako beneficjenta, a jego celem jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy tej osobie w związku z jej niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Dodatkowo, w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny zostało określone, iż pierwsza wypłata świadczeń nastąpi trzeciego dnia roboczego od odebrania decyzji lub otrzymania przez organ zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Decyzja została odebrana w dniu 07.01.2019 r. Zdaniem organu odwoławczego, oczywistym jest, że wypłacony zasiłek pielęgnacyjny nie mógł już spełnić swojej pomocowej funkcji i nie mógł być wykorzystany przez Beneficjenta. Wobec powyższego spełniona została przesłanka nienależnie pobranych świadczeń wskazana w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy. W skardze z dnia 9 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu domagał się uchylenia decyzji organu II instancji w części utrzymującej decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. w zakresie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego do dnia [...].01.2019 r., bądź też przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznania kosztów udzielonej pomocy prawnej, gdyż nie zostały one pokryte w żadnej części. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki warunkujące zwrot zasiłku pielęgnacyjnego, oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu błędnej oceny materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ II instancji pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocenie składu orzekającego została poddana decyzja organu II instancji z dnia [...]r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Materialnoprawną podstawą wydania obu decyzji stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie oznaczonej, jak dotychczas: "ustawa"). Bezspornie ani organ I instancji, ani też organ II instancji nie zakwestionowały przytoczonych przez skarżącą okoliczności, dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawnym zmarłym Beneficjentem. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że od dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie orzeczenia z dnia [...] listopada 2018 r., był on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, nie był zdolny do pracy, wymagał konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i korzystania z systemu wsparcia środowiskowego w samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co więcej spełniał przesłanki określone w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260). Potwierdza to istnienie od dnia [...]sierpnia 2018 r. konieczności stałej opieki nad nim, którą skarżąca wykonywała osobiście, zamieszkując wraz nim, co wynika z oświadczenia Beneficjenta złożonego wraz z wnioskiem z dnia 5 grudnia 2018 r. W oświadczeniu skarżącej z dnia 23 kwietnia 2019 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, skarżąca podaje, że jako matka ze względu na stan zdrowia sprawowała nad nim opiekę przez okres 8 miesięcy i pożyczała pieniądze, aby zapewnić stosowne lekarstwa i opatrunki konieczne w chorobie. Zgodnie z definicją zasiłku pielęgnacyjnego, zawartą w art. 16 ust. 1 ustawy jest to świadczenie, które przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W tym znaczeniu jest to świadczenie o charakterze osobistym, bowiem jest przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej, a nie jej opiekuna i związane jest ściśle z osobą beneficjenta. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego rozpatrującego niniejszą sprawę, że wyrażony w art. 133 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, w skrócie: "k.r.o.") obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dzieci nawet dorosłych, zwłaszcza niepełnosprawnych potrzebujących pomocy i przyczyniania się do zaspokajania ich potrzeb oraz ma charakter alimentacyjny, a także wchodzi w zakres obowiązków dotyczących wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny, o czym wspomina się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07. Zaistniały spór dotyczy obowiązku zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, który został przekazany na rachunek bankowy należący do skarżącej po śmierci uprawnionego Beneficjenta. Jednakże istotne jest to, że w przeważającej części zasiłek pielęgnacyjny dotyczył okresu, w którym Beneficjent był uprawniony do jego pobierania. Zasiłek pielęgnacyjny został przyznany Beneficjentowi decyzją organu I instancji z dnia [...] r., począwszy od dnia 1 do 31 października 2018 r. w kwocie 153 zł. miesięcznie, następnie na okres od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r. w kwocie 184,42 zł. miesięcznie, oraz na okres od 01.11.2019 r. do 31.12.2021 r. w kwocie 215,84 zł. miesięcznie. Organ określił w treści pouczenia zawartego w decyzji, że warunkiem wypłaty jest odbiór decyzji, a pierwsza wypłata nastąpi trzeciego dnia miesiąca roboczego od dnia jej odbioru lub otrzymania przez organ zwrotnego potwierdzenia odbioru. Natomiast realizacja kolejnych świadczeń przelewem bankowym nastąpi pomiędzy 16-tym a ostatnim dniem danego miesiąca, przy czym termin wypłaty oznacza datę przekazania do banku. Beneficjent zmarł w dniu [...] stycznia 2019 r., a świadczenie zostało przekazane już po jego śmierci na konto skarżącej podane we wniosku. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Nietrafne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż zachodzi przypadek opisany w przytoczonym wyżej art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy. W przepisie tym chodzi o sytuacje, gdy dojdzie do wypłaty świadczenia za okres, w którym nie przysługiwałoby ono uprawnionemu, czyli także gdy doszło do wypłaty przyznanych uprzednio świadczeń, ale za okres przypadający po śmierci osoby uprawnionej. Wniosek taki wynika też z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP VII kadencji nr druku sejmowego 3584), którą to nowelizacją wprowadzono cytowane wcześniej brzmienie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy. W uzasadnieniu projektu zwraca się uwagę na konieczność uregulowania sytuacji, gdy po śmierci osoby uprawnionej organ pomocowy nadal przekazuje środki z tytułu świadczeń na rachunek bankowy. W ocenie składu orzekającego regulacja powyższa ma chronić przed wypłatą świadczeń, które w istocie nie przysługiwały, gdyż dotyczyły okresu po śmierci uprawnionego. Inaczej jednak było w rozpoznawanej sprawie. Konieczna stała się taka interpretacja art. 30 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30a i art. 30 ust. 11 ustawy, która umożliwia uzyskanie wypłaconych i przelanych na wskazane we wniosku konto osoby zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego beneficjenta, w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, jeśli niepełnosprawny uzyskał decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny, jednakże wypłata tego świadczenia nastąpiła po dniu jego zgonu. Stosownie do treści art. 32 ust. 1d ustawy decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny staje się z mocy prawa natychmiast wykonalna. Oznacza to, że z dniem [...] r. (data decyzji przyznającej świadczenie Beneficjentowi) zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 października 2018 r. do dnia zgonu, tj. [...] stycznia 2019 r., był świadczeniem należnym. Doświadczenie życiowe wskazuje, że jest bardzo prawdopodobna opisana w skardze obiektywna możność wydatkowania większych kwot pieniędzy na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb Beneficjenta, wymagającego stałej opieki od dnia [...] sierpnia 2018 r., w tym czynności opiekuńczo - pielęgnacyjnych. Zasiłek wypłacony na rachunek bankowy dotyczył okresu od października 2018 r. do lutego 2019 r., na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji organu I instancji. Został on prawidłowo przyznany i mógł być przeznaczony na pokrycie kosztów poniesionych już wcześniej przez skarżącą. Równowartość przyznanego Beneficjentowi zasiłku pielęgnacyjnego za podany okres stała się wierzytelnością mu przysługującą jako osobie uprawnionej. Wierzytelności natomiast wchodzą w skład masy spadkowej. Wobec powyższego przekazanie świadczenia na rachunek skarżącej za ten okres aż do dnia śmierci Beneficjenta nie nastąpiło z naruszeniem normy art. 16 ust. 1 ustawy. Nie jest to bowiem świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy. Organy zatem w sposób wadliwy zastosowały powyższą normę prawa materialnego, bezzasadnie przyjmując, iż skarżąca za wymieniony okres nienależnie pobrała świadczenie. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że ustawodawca nie uregulował w ustawie kwestii zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, gdy przysługiwał on za niepełny miesiąc, czyli jak w rozpatrywanej sprawie wyłącznie do dnia [...] stycznia 2019 r. W art. 16 ust. 4 ustawy określa się jedynie miesięczną wysokość świadczenia i jest to luka w prawie. Zasady ustalania wysokości świadczeń za niepełne miesiące zostały bowiem expressis verbis sprecyzowane w stosunku do innych świadczeń opiekuńczych, wypłacanych w odstępach miesięcznych, jak specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ust. 7 ustawy), świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 4), czy świadczenie rodzicielskie (art. 17c ust. 7). Ustawodawca we wskazanych przepisach przewidział wypłatę świadczeń proporcjonalnie do liczby dni w miesiącu, za które świadczenie przysługuje. Przyjęcie analogicznego rozwiązania w przypadku żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nie wydaje się niemożliwe, skoro jest on również świadczeniem przyznawanym na pokrycie miesięcznych wydatków, a do dnia [...] stycznia 2019 r. Beneficjent był uprawniony do jego otrzymania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy I instancji uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię prawa i obliczy wysokość należnego do zwrotu zasiłku począwszy od dnia [...]stycznia 2019 r. Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 16 , art. 30 i art. 32d ustawy, orzekł jak w sentencji.