II SA/Gl 460/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. N. i W. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w dniu 22 sierpnia 2014 r. R. K. wniósł o sprawdzenie "zgodności i legalności wykonania ocieplenia domu, przebudowy dachu, umieszczenia otworów wentylacyjnych w ścianie szczytowej" od jego posesji. Dodał, że dom sąsiadów był ocieplany rok lub dwa po wybudowaniu przez niego własnego domu. W jego ocenie ocieplenie wykonane zostało samowolnie oraz przekroczyło jego granicę. Pismem z dnia 3 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli w dniu [...]r., w wyniku której ustalono, że przebudowa dachu nastąpiła na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Nie wykonano przewidzianego w projekcie ogniomuru w granicy. Ocieplenie wykonane zostało z płyt styropianowych . Po dokonanych ustaleniach i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją nr [...] z dnia [...]r., przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. , poz. 1409 ze zm.) nałożył na inwestorów H. N. i W. N. obowiązek zamurowania otworu wentylacyjnego w ścianie zachodniej budynku usytuowanego bezpośrednio w granicy oraz demontażu ocieplenia wykonanego ze styropianu na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w C., usytuowanej bezpośrednio przy granicy - celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Określił też termin wykonania nałożonego obowiązku na 3 miesiące od daty ostateczności decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w toku postępowania ustalono, że zmianę konstrukcji dachu wykonano na podstawie zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. projektu, który nie przewidywał wentylacji poddasza. Ocieplenie budynku wykonane zostało bez wymaganego zgłoszenia w 2004 r. Docieplone płytami styropianowymi zostały wszystkie ściany budynku, w tym fragment ściany zachodniej usytuowanej bezpośrednio przy granicy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane zgłoszeniu właściwemu organowi podlega wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 4 docieplenie budynków o wysokości do 12m. Przedmiotowy budynek jest dwukondygnacyjny i jego wysokość nie przekracza 12m. Samowolne wykonanie robót budowlanych podlega legalizacji na podstawie art. 51 wymienionej ustawy. W toku postępowania stwierdzono, że wykonane ocieplenie płytami styropianowymi fragmentu zachodniej ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy narusza przepisy, gdyż nie spełnia warunku § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Przepis ten określa, że ściany i stropy stanowiące elementy oddzielania przeciwpożarowego powinny wykonane być z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi. Zgodnie § 272 ust. 2 tych warunków budynek usytuowany bezpośrednio w granicy powinien posiadać od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i ust. 5. W rozpatrywanym przypadku, budynek zlokalizowany bezpośrednio przy granicy nie spełnia wymagań określonych przepisami (§ 232 ust.1 ). Stąd nakaz demontażu styropianu na ścianie granicznej. Ustalono nadto, że roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu wykonane został na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r., którą zatwierdzono przedłożony projekt budowany. Nie było w nim jednak otworu wentylacyjnego na poddaszu, co oznacza, że został on wykonany samowolnie. Stwierdzono także, że nie został wykonany przewidziany w projekcie ogniomur w granicy. Wobec naruszenia przepisów wymienionego rozporządzenia należało zastosować w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane - stąd organ w drodze decyzji nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ dodał, że po demontażu obecnego docieplenia, inwestor po dokonaniu skutecznego zgłoszenia będzie mógł docieplić ścianę materiałem niepalnym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i W. N. Zaskarżając wydaną decyzję zarzucili naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 7 Kodeksu poprzez wydawanie decyzji i postanowień nie uwzględniających interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 10 Kodeksu dotyczącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów; art. 77 Kodeksu poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne; art. 78 Kodeksu poprzez nie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów oraz art. 80 Kodeksu poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. Postępowaniu i czynnościom przeprowadzonym przez organ powiatowy zarzucili tendencyjne ukierunkowanie przez sąsiada. Potwierdzili fakt dokonania ocieplenia ściany bez wymaganego zgłoszenia, ale w ich ocenie roboty takie podlegają legalizacji w postępowaniu naprawczym, gdyż nie naruszają obowiązujących przepisów budowlanych, w tym warunków techniczni- budowlanych. Wyjaśnili, że ocieplenie zostało wykonane nie tylko jako izolacja termiczna ale również jako zabezpieczenie przez zawilgoceniem ściany z powodu jej zalewania wodami opadowymi z dachu budynku sąsiedniego, z uwagi na samowolne skrócenie połaci dachu bezpośrednio przylegającego do ich ściany szczytowej. Demontaż przedmiotowego ocieplenia wykonanego zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami § 216 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. spowoduje zniszczenie elewacji i ingerencję w pozostałą część obiektu. W ich ocenie organ powiatowy nie odnosząc się w ogóle do kwestii legalizacji naruszył obowiązujące przepisy. Podkreślili, iż uniemożliwiono im zapoznania się ze zgormadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska w sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że organ pierwszej instancji zastosował prawidłowy tryb postępowania dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie bez wymaganego zgłoszenia robot budowlanych przy ociepleniu budynku, podobnie jak odstąpienie od projektu budowlanego (w odniesieniu do otworu wentylacyjnego) powodują konieczność wdrożenia tzw. postępowania naprawczego regulowanego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy w wyniku prowadzonych robót dojdzie do naruszenia przepisów, chociażby przepisów techniczno- budowlanych, organ winien w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązki, mające na celu usunięcie stwierdzonego naruszenia prawa. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż zarówno otwór wentylacyjny, jak również ocieplenie ściany zachodniej budynku styropianem, naruszając przepis § 232 rozporządzenia wykonawczego. Przywołany przepis określa wymogi odporności ogniowej poszczególnych elementów budynku. W odniesieniu do ścian stanowiących ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (taką ścianą jest przedmiotowa zachodnia ściana budynku) wskazuje, że powinna być ona wykonana z elementów niepalnych, a wybite otwory winny być obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamknięte za pomocą drzwi przeciwpożarowych lub innego zamknięcia przeciwpożarowego. Stąd też sprzeczne z powyższym przepisem jest wybicie otworu wentylacyjnego w tej ścianie, a orzeczony obowiązek jego zamurowania należy uznać za słuszny. . Także w odniesieniu do obowiązku dotyczącego usunięcia ocieplenia ze ściany budynku należy uznać go za słuszny. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna być wykonana z materiałów niepalnych, dotyczy to także ocieplenia. W wyróżnionych klasach odporności ogniowej za wyroby niepalne uznaje się wyroby oznaczone klasą A1 i A2. Styropian jako tworzywo sztuczne – palne nie może być używany do ocieplania ścian zewnętrznych obiektów budowlanych stanowiących ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Jest to niedopuszczalne w świetle § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Stąd też wykonane przez skarżących roboty naruszają powyższy przepis a nakaz nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmierza do zlikwidowania naruszenia prawa. Stąd też należy uznać go za prawidłowy. Odnosząc się do zarzutu, iż Powiatowy Inspektor uniemożliwił skarżącym legalizację spornego ocieplenia i otworu wentylacyjnego, organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego ma przed wszystkim na celu doprowadzenie obiektu lub robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Nie jest możliwe dokonanie zalegalizowania (czyli de facto stwierdzenia zgodności z prawem) stanu, który narusza obowiązujące przepisy. Nie stwierdził też organ odwoławczy śladów rzekomego tendencyjnego traktowania materiałów wyjaśniających czy samych skarżących, ani też naruszenia przepisów czy zasad postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli H. i W. N. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8, art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania, nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, bez wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszystkich jej okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu powtórzyli, co do zasady, argumentację przedstawioną w odwołaniu. Potwierdzili, że ocieplenie budynku wykonali bez wymaganego zgłoszenia w 2004 r. mając na uwadze względny ekonomiczne (mniejsze zużycie materiału opałowego), jak również ochronę środowiska. Wskazali, że ocieplenie wykonali zgodnie z technologią i sztuką budowlaną, w sposób podobny jak sąsiedni budynek. Ściana zewnętrzna w granicy nie została ocieplona w całości, a jedynie w trzech fragmentach powstałych w wyniku dobudowania się przez właściciela sąsiedniej działki. Ocieplenie tej ściany podyktowane było także koniecznością jej zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi z dachu sąsiedniego budynku, co spowodowane zostało wobec samowolnego skrócenia połaci dachu przez właściciela tego sąsiedniego budynku (niezgodnie z projektem budowanym). Podkreślili, że ich budynek powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku, podczas gdy właściciel sąsiedniej posesji wybudował budynek wyższy i nie zastosował się do obowiązujących przepisów. Podkreślili, że orzekające w sprawie organy odwołały się do przepisów rozporządzenia - dot. ochrony przeciwpożarowej, nie odniosły się natomiast do § 12 pkt 3 ust. 2 rozporządzenia. Dodali, że właściciel sąsiedniej działki nie dobudował budynku na całej szerokości długości ściany zewnętrznej jego budynku, stąd powstała konieczność ocieplania tej ściany jego budynku, w powstałych, w wyniku dobudowy, fragmentach. Wskazał, że właściciel sąsiedniej działki ma możliwości techniczne dla zabudowania pozostawionej przez siebie wnęki. Wtedy ściana oddzielenia przeciwpożarowego będzie równa z szerokością ściany jego budynku wystawionego wcześniej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2015 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania R.K. Przyznał, iż w wyniku jego wniosku zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że ocieplenie na budynku sąsiednim jest samowolą, a kumulacja wilgoci na ścianie północnej spowodowana jest brakiem zabezpieczenia tej ściany przed wilgocią. Wyjaśnił, że woda z dachu jego budynku spływa do rynny i rury spustowej, nie ma śladów aby zalewała ścianę północną sąsiedniego budynku. Podnoszony w skardze zarzut braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy nie został wyjaśniony i nie wiadomo na czym ma polegać, a stwierdzenie skarżących, że ocieplenie ściany wykonane zostało zgodnie z przepisami i wymogami technicznymi nie jest obiektywne. Do oceny takiej uprawnione są osoby posiadające odpowiednią wiedzę w tym zakresie. Skarżący nie posiadają wykształcenia budowlanego czy uprawnień budowlanych. Stwierdził, że stawiane mu przez skarżących zarzuty wyjaśniane są w innym odrębnym postępowaniu. Podniósł, że regulacja zawarta w § 12 ust. 2 pkt 3 warunków technicznych weszła w życie w 2009 r. podczas, gdy projekt jego budynku zatwierdzony został wcześniej, stąd nie on powinien być obciążony wykonaniem ściany oddzielenie przeciwpożarowego (np. poprzez wykonanie pasa z materiału niepalnego). Na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. skarżący podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację. Dodał, że przepisy powołanego rozporządzenia nie mają zastosowania do budynku wzniesionego przed 1995 r. Wyjaśnił, że izolacja ze styropianu nie powoduje żadnego zagrożenia dla mieszkańców jego budynku, jak i budynku sąsiedniego. Dlatego też nie ma podstaw do nakazania rozbiórki. Skarżąca podtrzymując skargę oświadczyła, że otwór wentylacyjny został już zamurowany. Dodatkowo wskazała, że także budynek sąsiada jest ocieplony styropianem. Wyjaśniła, że skarga dotyczy tylko tej części decyzji, która zobowiązuje ich do rozbiórki ocieplenia ze styropianu. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji zawartej w osobistym piśmie procesowym uczestnika postępowania. Dodatkowo uczestnik postępowania wyjaśnił, że zamakanie ściany budynku skarżących nie jest powodowane poprzez zalewanie jej wodami opadowymi z dachu jego budynku, gdyż następuje to także powyżej tego dachu. Według niego namakanie to jest normalnym następstwem opadów atmosferycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, skutkuje uwzględnieniem skargi. Wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy w świetle, którego ustaliły stan faktyczny. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wykonania przez H. N. i W. N. prac budowlanych polegających na ociepleniu budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w C. Prace polegające na ociepleniu elewacji budynku wykonane zostały bez wymaganego w takim przypadku zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. W niniejszym przypadku, jak stwierdzono powyżej takiego zgłoszenia inwestorzy nie dokonali. . Przy takim ustaleniu organ powiatowy zasadnie uznał, że w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami należy przeprowadzić postępowania naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W obecnym stanie prawnym ustawodawca dopuścił bowiem możliwość legalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem obowiązujących przepisów pod warunkiem, że roboty te wykonane zostały prawidłowo, z zachowaniem reguł technicznych. Postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie wykazało, że wykonane ocieplenie nie czyni zadość wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie doszło m.in. do ocieplenia ściany zachodniej przedmiotowego budynku, która usytuowana jest bezpośrednio przy granicy i łączy się ze ścianą budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Wykonane ocieplenie płytami styropianowymi fragmentów tej ściany narusza przepisy,. Zgodnie bowiem z § 272 przywołanych powyżej warunków technicznych - budynek usytuowany bezpośrednio w granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie oporności ogniowej, którą określa § 232 ust. 4 i ust. 5. W myśl § 232 ust. 1 ściany i stropy stanowiące elementy oddzielania przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. W wyróżnionych klasach odporności ogniowej za wyroby niepalne uznaje się wyroby oznaczone klasą A1 i A2 (czyli m.in. beton, stal, wełna kamienna - mineralna). Za bezpieczne uznaje się także wyroby oznaczone klasą B (choć w określonych sytuacjach mogą one być wyrobami palnymi). Wyroby oznaczone klasą C-F są wyrobami palnymi, a im niższa klasa, tym wyższa ich podatność na zapalność i rozgorzenie. Wykorzystany przy wykorzystaniu niniejszego ocieplenia styropian jako tworzywo sztuczne (z dodatkiem retardatnów palenia) klasyfikowany jest w kategorii E tzw. materiał samogasnący, ale palny, a bez tych dodatków w najniższej klasie ogniowej - F. Dlatego też nie może być on używany do ocieplania ścian zewnętrznych obiektów budowlanych stanowiących ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Przy takim ustaleniu, o ile stan techniczny ocieplenia wykonany na innych ścianach tego budynku oceniono jako prawidłowy, o tyle w przypadku przedmiotowej ściany, wobec wykonania go niezgodnie z obowiązującymi przepisami i braku możliwości doprowadzenia go do stanu zgodności z prawem, organ zmuszony był wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - tj. nałożyć obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż wykonanego ze styropianu ocieplenia na zachodniej ścianie. Reasumując trzeba stwierdzić, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, przy ustaleniu, jak w niniejszej sprawie, że inwestor nie może doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, organ nie może wydać decyzji legalizującej wykonane roboty budowlane. W takich warunkach mogło być podjęte przez organ jedynie rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli w tym przypadku doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - tzn. przed wykonaniem ocieplenia. Podnoszone przez skarżących argumenty nie mogły zmienić ustalonego stanu faktycznego i wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie. Fakt dobudowy do ich budynku, budynku na sąsiedniej działce nie może także zmienić poglądu na sprawę. Zdaniem składu orzekającego organy podjęły wszystkie niezbędne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie prawidłowo oceniając zebrany materiał faktyczny zastosowały właściwą normę prawną w celu jej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do nałożonego decyzją obowiązku zamurowania otworu wentylacyjnego poddasza usytuowanego w ścianie zachodniej, to poza przywołanym w tym zakresie naruszeniem przepisu § 232 ust. 1 warunków technicznych, należy podnieść, iż nie stanowił on sporu w niniejszym postępowaniu wobec jego zamurowania przez strony skarżące. Natomiast kwestie ewentualnego zalewania ściany zachodniej budynku skarżących przez wody opadowe z dachu sąsiedniego budynku nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w tej sprawie, która dotyczy wykonanego ocieplenia ściany a nie jej zalewania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.