II SA/Gl 461/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] w T. na parcelach nr [...] i [...] został złożony przez pełnomocnika Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. w dniu [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania G.W. zgłosił zastrzeżenia do projektowanej budowy. Podniósł, że droga jest zaprojektowana wzdłuż granicy z jego działką, stanowiącą grunt rolny. Teren między drogą a gruntem rolnym nie został zabezpieczony. Strona wyraziła przypuszczenie, że zimą śnieg z drogi będzie spychany na jej pole, degradując je. Już obecnie droga stwarza uciążliwości, albowiem wody z niej spływające zanieczyszczają pole. Ustosunkowując się do tych zastrzeżeń Dyrektor Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. wyjaśnił, że projekt przewiduje budowę ciągu pieszo-jezdnego między polem a zabudową jednorodzinną. Usuwanie śniegu jest przewidziane na pas nieutwardzonego pobocza drogi po przeciwnej stronie niż pole. Natomiast zgłaszany problem spływu wód zostanie wyeliminowany, albowiem projekt przewiduje wykonanie odwodnienia drogi i odprowadzenie wód do kanalizacji deszczowej. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta T. nr [...] nosząca datę [...], określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie nawierzchni z kostki betonowej wraz z oświetleniem i odwodnieniem na podbudowie istniejącej drogi dojazdowej do zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w T. (boczna ul. [...]). W uzasadnieniu tej decyzji podano, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z [...] a planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do kategorii wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573). Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów w T. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] – [...] w T. na działkach nr [...] i [...]. W uzasadnieniu lakonicznie wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...], nr [...] a inwestor przedłożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz projekt budowlany. W odwołaniu od decyzji G.W. zawnioskował o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub uchylenie decyzji i zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prawidłowo zabezpieczającego interes skarżącego, np. poprzez odpowiedni system odprowadzania ścieków, zainstalowanie wysokich krawężników lub płotu oddzielającego drogę od pola. Zarzucił, że inwestycja ma być prowadzona przez grunty wykorzystywane rolniczo i stanowiące jego własność. Zatwierdzony projekt w niedostateczny sposób chroni grunty rolne przed dewastacją. W tym zakresie skarżący powołał się na swoje doświadczenia wynikające z funkcjonowania innej drogi – ul. [...]. Doświadczenia te pozwalają ocenić projektowane rozwiązania jako niedostatecznie zabezpieczające interes skarżącego. Organ naruszył art. 34 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, albowiem przy ocenie projektu budowlanego nie uwzględnił specyfiki i charakteru obiektu, związanego z położeniem drogi w sąsiedztwie pola uprawnego. Naruszono także art. 7 k.p.a., albowiem w postępowaniu nie dokonano należytego wyważenia interesu publicznego i jednostkowego. Interesy te w sprawie nie są przy tym sprzeczne i jest możliwość ich pogodzenia, wystarczy aby przewidziano w projekcie sugerowane zabezpieczenia. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Wskazał, że organ administracji jest obowiązany wydać decyzję o pozwoleniu, gdy inwestor spełnia wymagania prawa. Analiza akt wykazuje, że w sprawie inwestor przedłożył wymagane dokumenty: kompletny projekt budowlany sporządzony przez uprawnione osoby, oświadczenie o prawie dysponowania terenem na cele budowlane. Projekt jest zgodny z planem miejscowym. Dla terenów zabudowy jednorodzinnej plan przewiduje drogi dojazdowe o szerokości od 4,5 m do 8,0 m i 18,0 m. Parametry drogi odpowiadają tym wielkościom. Inwestor przedłożył także decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, że wody opadowe będą odprowadzane do kanalizacji miejskiej. Na odcinku projektowanym do budowy, projekt przewiduje także budowę kanalizacji deszczowej z włączeniem do sieci miejskiej. W skardze do sądu administracyjnego G.W. zwrócił się o uchylenie decyzji. Podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która wówczas nie była ostateczna. Nadto decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. Powielił także w skardze zarzut, że zatwierdzony projekt budowlany nie odpowiada prawu, albowiem nie uwzględnia specyfiki (położenia) drogi i nie zawiera odpowiedniego zabezpieczenia interesów skarżącego. Zarzucił naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. a także 24 § 1 i 4 k.pa. Podniósł, że w I instancji orzekał organ, który winien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy, albowiem Prezydent Miasta jest przedstawicielem strony (Miejski Zarząd Dróg i Mostów jest jednostką miasta). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że decyzja organu I instancji istotnie została wydana na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak brak podstaw do uwzględnienia skargi w całości, albowiem pozostałe zarzuty strony nie są zasadne. Jak wykazują akta sprawy, decyzja Prezydenta Miasta T. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia została faktycznie wydana dnia [...] i została uchylona decyzją SKO w K. z dnia [...], nr [...]. Działka nr [...] jest własnością Miasta T., natomiast działka nr [...] stanowi współwłasność osób fizycznych. Jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] znajdującego się w t. 2 projektu budowlanego, współwłaściciele działki nr [...] pismem z dnia [...] wystąpili z prośbą o jej nieodpłatne przejęcie przez Gminę. Obie działki leżą w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN.1, L(15,0). Jak wynika z wypisu i wyrysu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. dla terenu zawartego miedzy ulicą: [...], drogą polną o kierunku północ-południe, torami kolejowymi relacji K.-B. a linią lasu (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 3 z 30 stycznia 2002 r.), teren o symbolu MN.1 stanowi obszar zabudowy wolnostojącej jednorodzinnej. W terenie tym m. in. nakazuje się odprowadzanie wód opadowych z terenów potencjalnie zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi (parkingi, drogi wewnętrzne) do kanalizacji deszczowej poprzez separatory ( § 29 lit. c planu). Przepis § 31 uchwały dotyczy zasad obsługi w zakresie komunikacji. Przewiduje on adaptację istniejącego układu dróg gminnych z możliwością przebudowy i modernizacji. Ustala linie rozgraniczające dla dróg klasy lokalnej, dróg dojazdowych, dróg dojazdowych do pół, ciągów komunikacji pieszo-jezdnej, zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu. Z rysunku planu wynika, że symbolem L(15,0) jest oznaczona ulica [...]. Zaplanowana droga nie jest na rysunku planu ujawniona poprzez oznaczenie symbolem drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji istotne znaczenie ma określenie charakteru przewidzianej do realizacji drogi, w szczególności rozstrzygnięcie, czy ma ona status drogi publicznej. Odmienny jest bowiem reżim prawny dotyczący realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odniesieniu do takich dróg znajduje zastosowanie nie ustawa prawo budowlane ale ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustawa ta ma zastosowanie do inwestycji w zakresie dróg, będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Drogi publiczne ze względu na funkcje dzielą się na kategorie określone w art. 2 ust. 1 ustawy: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie z art. 1 ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg. Zaliczenie drogi do określonej kategorii następuje w sposób określony w ustawie, w szczególności zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy). Ze względów funkcjonalno-technicznych drogi publiczne dzielą się natomiast na klasy, określone w warunkach technicznych. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), w § 4 wymienia następujące klasy dróg publicznych: autostrady, ekspresowe, główne ruchu przyspieszonego, główne, zbiorcze, lokalne ( oznaczone dalej symbolem "L"), dojazdowe (oznaczone dalej symbolem "D"). Status innych dróg, niezliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych, reguluje art. 8 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Także finansowanie powyższych zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Planowane przedsięwzięcie polega na budowie nawierzchni z kostki betonowej na podbudowie istniejącej drogi, określonej w projekcie i decyzji jako "dojazdowa", do zabudowy jednorodzinnej. Brak jest podstaw do uznania, że istniejąca droga ma status drogi dojazdowej (publicznej, gminnej). W szczególności nie została ona ujawniona w planie miejscowym, którego obligatoryjną treścią, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), jest określenie zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji. Nadto droga ta przebiega po działkach, z których jedna pozostaje współwłasnością osób prywatnych. Pozwala to na zajęcie stanowiska, że droga ta, mimo określenia jej jako dojazdowej, nie ma takiego charakteru, lecz jest drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji do rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na budowę nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, lecz wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę podlegał rozpoznaniu na zasadach określonych w przepisach prawa budowlanego. Jeśli realizowana droga nie jest drogą publiczną, to nie można jej zaliczyć do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. W przepisie § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) mowa jest bowiem o drogach publicznych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla ustalenia skutków związanych z faktem, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o nieostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a nadto decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została przez organ II instancji uchylona. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostało przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 159 ze zm.), w związku z przepisem intertemporalnym art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Przepis art. 46 ustawy prawo ochrony środowiska przewiduje, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. Skoro przedsięwzięcie do tej kategorii nie może być zaliczone, to brak jest podstaw do przeprowadzania postępowania i wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jej nieostateczność a następnie uchylenie nie mają zatem znaczenia dla oceny prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. Przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ, zgodne z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U, z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, wykonanie a także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Budowa polegająca na wykonaniu drogi do zabudowy jednorodzinnej pozostaje w zgodności z postanowieniami planu, w terenie oznaczonym symbolem MN.1, drogi tego rodzaju są elementem infrastruktury. Jedyny warunek, jaki stawia plan, to obowiązek odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej, co projekt przewiduje. Należy zwrócić uwagę, że projekt architektoniczno-budowlany inwestycji, zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego nie podlega weryfikacji przez organ administracji udzielający pozwolenia i w tym zakresie odpowiedzialność za tę część projektu i przyjęte zastosowania ponoszą projektanci. Kontroli podlega natomiast, czy projekt został sporządzony i sprawdzony przez uprawnione osoby, co w sprawie zostało pozytywnie zweryfikowane. Ewentualne immisje na działkę skarżącego, spowodowane niewłaściwym użytkowaniem drogi, niewłaściwym funkcjonowaniem odwodnienia czy składowaniem śniegu, są kwestią związaną z etapem użytkowania drogi i nie mogą być argumentem przemawiającym za odmową udzielenia pozwolenia. Przepisy dotyczące tego rodzaju dróg nie nakładają obowiązku na inwestora izolowania drogi wewnętrznej od terenów sąsiednich, nie ma natomiast przeszkód, aby właściciele sąsiednich posesji ograniczali dostęp na swój teren, np. ogradzając go. Obowiązku takiego nie można jednak nałożyć w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej. Odnosząc się do zarzutu związanego z żądaniem wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpoznania sprawy Sąd doszedł do przekonania, że nie jest on zasadny. W sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta T. orzekał jako organ pełniący funkcję starosty, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. O właściwości rzeczowej i instancyjnej tego organu stanowią przepisy art. 80 ust. 1 pkt 1 , 81 ust. 2 i 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wyrażane w orzecznictwie stanowisko dotyczące okoliczności uzasadniających wyłączenie organu gminy, pełniącego jednocześnie funkcję organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania sprawy bazuje na tezie, że Prezydent Miasta nie może jednocześnie występować w dwóch rolach: jako organ orzekający w sprawie indywidualnej i jako reprezentant strony. Sytuacja tak zachodzi, gdy gmina jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 339/07, lex 505398, wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2008 r., sygn. III SA/Łd 301/08, lex 516000, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I )SK 346/08, lex 516042). Miejski Zarząd Dróg i Mostów w T. jest samorządową jednostką organizacyjną i ze względu na przepis art. 29 k.p.a. może być stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji. Podstawą funkcjonowania Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w T. jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...]. Przewiduje ona m. in. uprawnienie Zarządu do pełnienia funkcji inwestora a także do budowy, utrzymywania, zarządzania i znakowania dróg wewnętrznych. Pozwala to na uznanie, że w stosunku do dróg wewnętrznych Miejski Zarząd jest zarządcą terenu, co przewiduje art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Sąd przyjął, że kwestia, czy w takiej sytuacji zachodzą przesłanki do wyłączenia organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę – Prezydenta Miasta T. od rozpoznania sprawy, winna być rozstrzygnięta dodatkowo z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 165 ust.1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Za zgodne z konstytucją uznano w konsekwencji rozwiązania, które odmawiają jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Adresatem wydanych w sprawie decyzji nie jest gmina. Nadto ani gmina, ani tym bardziej organ wydający decyzję w pierwszej instancji, nie mają legitymacji do wnoszenia odwołań i skarg do sądu. Mając na względzie podane argumenty, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w sentencji.