II SA/Gl 461/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w związku z wykonanymi robotami budowlanymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek pisma z dnia 3 września 2012 r. J. C. zam. w B. przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego w B. przy ul. [...], działka 1,2, 3. Nieruchomość ta jest własnością E. S. zamieszkałej pod tym samym adresem. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, co nie jest również kwestionowane przez właścicielkę nieruchomości, iż budynek przy ul. [...] został samowolnie rozbudowany. Owa rozbudowa następowała w trzech etapach. Niniejsze postępowanie dotyczy ostatniego etapu rozbudowy, w stosunku do którego organy administracji używają określenia "etap 3". W wyniku dokonanych ustaleń, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. zobowiązał E. S. do sporządzenia i przedstawienia w terminie 4 miesięcy od otrzymania decyzji: - ekspertyzy wykonanych robót, - projektu budowlanego zamiennego dokonanej rozbudowy oznaczonej jako nr "3" na planie realizacyjnym z 1994 r. o funkcji mieszkalnej w B. przy ul. [...] na działce nr 2 uwzględniającego zmiany wynikające wykonanych robót budowlanych. Projekt powyższy razie potrzeby winien zawierać wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Pismem skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 30 grudnia 2014 r. E. S. wniosła o wydłużenie czasu do wykonania nałożonych obowiązków, ewentualnie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed sądem powszechnym z jej powództwa przeciwko J. i L. małżonkom C. o ochronę prawa własności oraz zakończenia postępowania przed sądem karnym. Ze względu na brak jasności co do żądania pisma WINB wezwał E. S. do wskazania, czy jej żądanie stanowi odwołanie od decyzji. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. poinformowała ona organ, iż jej pismo nie jest odwołaniem od decyzji. W związku z powyższym decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił swą decyzję nr [...] w ten sposób, że termin wykonania prac określił na dzień 15 września 2015 r. Pismem z dnia 12 września 2015 r. E. S. poinformowała organ, iż nie jest możliwe przygotowanie ekspertyzy "etapu 3" rozbudowy bez wcześniejszego przygotowania ekspertyzy "etapu 2" – w związku z czym w istocie wniosła o kolejne wydłużenie terminu do dokonania czynności nakazanych decyzją nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] ponownie zmienił swą decyzję określając termin przedłożenia ekspertyzy na dzień 15 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 27 października 2015 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego E. S. poinformowała, że nie jest możliwe wykonanie ekspertyzy "etapu 3" rozbudowy bez wcześniejszego wykonania ekspertyzy "etapu 2" rozbudowy, kiedy to doszło, zdaniem wnoszącej, do nielegalnego powiększenia mieszkania na piętrze. Pismo to zostało przez organ II instancji uznane za odwołanie od decyzji i w konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu w sprawie PINB dopuścił się uchybień polegających na: - braku wezwania E. S. do wskazania terminu, w jakim może przygotować ekspertyzę oraz projekt budowlany zamienny, - braku uzyskania zgody na zmianę terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji przez pozostałe strony postępowania – właścicieli sąsiedniej nieruchomości L. i J. C. Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. E. S. poinformowała PINB, że ekspertyzę złoży do dnia 1 czerwca 2016 r. Strony postępowania L. i J. C. pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. sprzeciwili się zmianie terminu wykonania obowiązku przez E. S.. W związku z tym, decyzją z dnia [...]r. nr [...]PINB odmówił zmiany decyzji z dnia [...] r. zgodnie z wnioskiem E. S.. Powołał się przy tym na treść art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że decyzja wydawana w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter uznaniowy. Wskazał ponadto, że strony postępowania L. i J. C. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. S. W jej ocenie L. i J. C. nie są stronami postępowania w sprawie, w związku z czym ich zgoda na zmianę decyzji nie jest konieczna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał on bowiem, że zarówno dokonane przez organ I instancji ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są zgodne z prawem. W szczególności podniósł, że w sprawie za stronę wyrażającą zgodę na zmianę decyzji nie może być uznany podmiot, do którego skierowano nakaz dokonania czynności. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła E. S. nie formułując jednak swego żądania. Zwróciła w niej uwagę, iż postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku trwało 413 dni zaś termin wykonania obowiązku określono na 4 miesiące. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Pismem z dnia 15 czerwca 2016 E. S. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie argumentując, że J. i L. C. nie sprzeciwiali się rozbudowie budynku. Przedstawiła również dokumentację obrazującą spór rodzinny. Kolejnym pismem z dnia 25 lica 2016 r. E. S. poinformowała Sąd, iż [...] r. została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę budynku położonego przy ul. [...] w zakresie rozbudowy "etapu 3". Od tej decyzji strona złożyła odwołanie. Dnia 30 sierpnia 2016 r. do Sądu wpłynęło pismo L. i J. C. o różnych innych samowolach budowlanych skarżącej. Kolejnym pismem z dnia 5 września 2016 r. L. i J. C. poinformowali Sąd, iż został wydany nakaz rozbiórki "etapu II rozbudowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji odmawiającej zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] w zakresie zmiany terminu w jakim skarżąca została zobowiązana do przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót oraz projektu budowlanego. Poza rozważaniami Sądu pozostają zatem kwestie zasadności nałożenia obowiązków na E. S. Formalnoprawną podstawą zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (został nałożony na nią obowiązek) jest art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, przyczyną odmówienia wnioskowi skarżącej była okoliczność, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości, L. i J. C. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Oznacza to, że organy obu instancji uznały, iż L. i J. C. są stronami toczącego się w trybie nadzwyczajnym postępowania. Sąd nie przesądza tutaj, czy właściciele sąsiedniej nieruchomości są w tym konkretnym przypadku stronami postępowania o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]. Jednocześnie nie może ocenić, czy ustalenia organów administracji są tu prawidłowe. W praktyce tylko [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do tej kwestii, ale w ocenie składu orzekającego, w sposób dalece niewystarczający. Status strony postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. powinien wynikać z interesu prawnego bądź też obowiązku. Niestety z uzasadnień decyzji organów obu instancji, jak również z zebranego materiału dowodowego nie wynika, w jaki sposób rozstrzygnięcie w sprawie zmiany decyzji z [...]r. wpływa na prawa i obowiązki L. i J. C.. Dopiero jednoznaczne ustalenie statusu tych osób pozwoli organom nadzoru budowlanego na podjęcie rozstrzygnięcia w pełni odpowiadającego zasadzie prawdy obiektywnej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności skład orzekający uznaje, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] r. zapadły bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. ustali w sposób bezsporny czy L. i J. C. przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym, biorąc pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. W zależności od wyniku tych ustaleń przystąpi następnie do dalszych czynności oraz badania istnienia (bądź nie) przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a.