II SA/Gl 461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A spółki jawnej w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...] 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] Nr[...] , działając m.in. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: p.b.). po rozpatrzeniu wniosku A Spółki jawnej (dalej zwaną stroną, spółką, skarżącą), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (segment A i B), z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi, wjazdem, miejscami postojowymi, chodnikami, murami oporowymi, ogrodzeniem, miejscem gromadzenia odpadów stałych (wiata), itp. na działkach nr [...] k.m. [...] obręb: [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor uzupełnił przedłożony projekt budowlany, jednak – zdaniem organu – nie wypełnił nałożonego obowiązku, tj. nie zaprojektował placu zabaw i miejsca rekreacji dostępnego dla osób niepełnosprawnych. Organ powołał się przy tym na § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: w.t.), wobec uznania, że planowana jest budowa niezależnych dwóch budynków. Faktycznie jest to więc zespół budynków. Skarżąca Spółka nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła odwołanie. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie: art. 35 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 p.b., § 40 ust. 3 w.t. oraz art. 6, 7, 7a i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., iż przedmiotowy projekt budowlany nie obejmuje zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lecz ma dotyczyć jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, podzielonego na segmenty A i B, które nie mogą funkcjonować samodzielnie z uwagi na powiązania infrastrukturalne (wymiennikownia ciepła, pomieszczenie przyłączy, zbiornik retencyjny na wody opadowe) oraz funkcjonalne i użytkowe (miejsca postojowe naziemne i w garażu, droga wewnętrzna/pożarowa). Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda Śląski na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w ocenie Wojewody Śląskiego nie można całkowicie zanegować przedstawianej przez inwestora argumentacji, iż projektowany obiekt można byłoby zakwalifikować jako jeden budynek mieszkalny wielorodzinny, tym niemniej kwalifikacja ta nie jest decydująca w przedmiotowej sprawie, ponieważ inne jej aspekty przesądzają o tym, że niemożliwe jest zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie na jego podstawie pozwolenia na budowę. Projekt zawiera szereg dokumentów, które nie odnoszą się do tego rodzaju inwestycji, lecz dotyczą bliżej nieokreślonej innej inwestycji, tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych co prawda na tej samej działce i tożsamego kształtu inwestycji, tym niemniej jednak nie jednego, tylko kilku budynków. Do przedłożonego projektu budowlanego inwestor załączył uzgodnienia wydane nie dla przedmiotowej inwestycji, a dla zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wniosek o pozwolenie na budowę procedowany był w innym postępowaniu administracyjnym. Powyższa decyzja Wojewody została zaskarżona przez pełnomocnika skarżącej w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 35 ust. 3 p.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na przedłożenie wraz z projektem budowlanym opinii geotechnicznej, uzgodnień oraz warunków przyłączenia do sieci, które – w ocenie organu II instancji - nie odnosiły się do ocenianej inwestycji, pomimo niewydania postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, które to postanowienie musi poprzedzać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę; 2) art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na wadliwość dokumentacji załączonej do projektu budowlanego, bez zwrócenia skarżącej uwagi na tę wadliwość i bez umożliwienia jej podjęcia działań naprawczych, a tym samym naruszenie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 3) art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji organu II instancji w zakresie odnoszącym się do meritum rozstrzygnięcia organu I instancji i zarazem głównego zarzutu odwołania, do enigmatycznego stwierdzenia, że: "nie można całkowicie zanegować przedstawionej przez inwestora argumentacji, że projektowany obiekt można byłoby zakwalifikować jako jeden budynek mieszkalny wielorodzinny", co nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy organ II instancji podziela stanowisko skarżącej i uznaje zaprojektowany obiekt za jeden budynek mieszkalny, a nie zespół budynków wielorodzinnych, czy też pozostawia to zagadnienie nierozstrzygnięte, uchylając się tym samym od obowiązku należytej kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz od obowiązku należytego uzasadnienia wydanej decyzji. W związku z przedstawionymi zarzutami pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K.; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych; zawarcie w pisemnym uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wiążących organy architektoniczno-budowlane obu instancji, obejmujących zagadnienie zakwalifikowania zaprojektowanego obiektu, jako jednego budynku mieszkalnego składającego się z dwóch segmentów, a nie zespołu budynków wielorodzinnych, a tym samym wskazujących na bezpodstawność żądania od skarżącej przez organy architektoniczno-budowlane zaprojektowania placu zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej obecnie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wojewoda część uchybień organu I instancji dostrzegł, choć uznał, że nie powinny skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji. W innym zakresie stwierdził, że nie doszło do uchybień i podzielił argumentację Prezydenta Miasta. Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nie jest konsekwentny. Najpierw pisze (s. 5 swej decyzji): "W ocenie Wojewody Śląskiego nie można całkowicie zanegować przedstawianej przez inwestora argumentacji, że projektowany obiekt można byłoby zakwalifikować jako jeden budynek mieszkalny wielorodzinny, tym niemniej kwalifikacja ta nie jest decydująca w przedmiotowej sprawie, ponieważ inne jej aspekty przesądzają o tym, że niemożliwe jest zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie na jego podstawie pozwolenia na budowę." Dalej jednak pisze (s. 6), że "Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację dotyczącą nieadekwatności uzgodnień dołączonych do przedłożonego projektu budowlanego z przedmiotem wnioskowanej inwestycji, organ odwoławczy stwierdza, że kwestię tę, chociaż nie była w ogóle przedmiotem analizy dokonanej przez Prezydenta Miasta K., należy potraktować jako dodatkowy argument przesądzający o zasadności negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia organu I instancji." Skoro kwestia wadliwości dokumentacji jest jedynie "dodatkowym" argumentem przemawiającym za odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, to oznacza, że brak zaprojektowania placu zabaw oraz miejsca rekreacji dostępnego dla osób niepełnosprawnych jest "pierwszym" i podstawowym z argumentów odmowy wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Wojewoda powinien więc zdecydować w pierwszej kolejności, jak należy zakwalifikować przedmiotową inwestycję (czy jako jeden budynek mieszkalny wielorodzinny złożony z segmentów, czy zespół budynków) i jakie rodzi to skutki prawne. Nie można w sposób arbitralny dyskwalifikować pewnych rozwiązań nie informując precyzyjnie, jakie są ustalenia i wnioski organu. Co więcej, jeśli dokumentacja zawierała wady, już na etapie postępowania przed organem I instancji należało poinformować o tym wnioskodawcę. Wymaga tego choćby zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.). Przepis ten znajduje doprecyzowanie m. in. w art. 79a §1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Także ustawa – Prawo budowlane w niektórych sytuacjach przewiduje możliwość wezwania do usunięcia pewnej kategorii braków (np. art. 33 ust. 6, 35 ust. 3). Aby braki wniosku o pozwolenie na budowę dawały podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, organ powinien uprzednio wyczerpać tryb wynikający z art. 35 ust. 3 p.b. Przy tym, jak wskazał m. in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wr 250/11: "(...) jeżeli w wyniku kontroli projektu budowlanego organ stwierdzi naruszenia objęte regulacją art. 35 ust. 1 p.b., powinien wezwać do usunięcia tych naruszeń w sposób na tyle precyzyjny, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić." Dotyczy to także problemu niezgodności projektu z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Brak przeprowadzenia procedury określonej w art. 35 ust. 3 p.b., ewentualnie wadliwe jej przeprowadzenie, nie mogą skutkować negatywnymi dla strony konsekwencjami. Dostrzeżenie braków dokumentacji przez organ odwoławczy, która to dokumentacja mogłaby być ewentualnie uzupełniona, wymagało wydania decyzji kasatoryjnej. Należy dodać, że Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu (a jedynie częściową), który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy umożliwić stronie uzupełnienie w realnym terminie brakującej dokumentacji i dokonać prawidłowej kwalifikacji inwestycji, co powinno znaleźć wyraz w szczegółowym uzasadnieniu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne i nieprecyzyjne ustalenia organów. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.