II SA/Gl 462/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr. ) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków oddala skargę W związku z doręczonym wypisem z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr A położonej w O. H. F. pismem z dnia [...] 2004 r. zwrócił się do Starosty T. o podjęcie czynności aktualizujących dane zwarte w ewidencji gruntów i dostarczenie mu zaktualizowanego wypisu z ewidencji. Wnioskodawca podał, że dane ewidencji są rozbieżne ze stanem faktycznym. W wypisie dla działki A rodzaj użytku oznaczono jako "grunty orne", podczas gdy w rzeczywistości działka ta stanowiła w przeszłości i stanowi obecnie drogę dojazdową do nieruchomości sąsiednich, w tym działki B, stanowiącej własność H. F.. Podniesiono również, iż niedopuszczalny jest podział nieruchomości, w wyniku którego inne działki pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Pismami z dnia [...] 2004 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie "wyjaśnienia rozbieżności między stanem faktycznym na gruncie a ewidencją gruntów i budynków co do działki A w O." oraz o planowanych oględzinach. W trakcie oględzin organ w obecności stron ustalił, że istotnie działka A służy jako dojazd do działek B i C. Droga jest drogą gruntową bez widocznego utwardzenia. W trakcie oględzin uczestniczący w nich właściciele sąsiednich gruntów zarzucili, że w roku 2001 niewłaściwie zostało przeprowadzone postępowanie podziałowe i zakwestionowali, aby działka A powstała z działki D. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] 2004 r. właścicielami działki A są Z. U. i A. W.. Działka oznaczona jest jako grunty orne klasy RVI. Decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatowy w T. orzekł o pozostawieniu bez zmian rodzaju użytków i klasy gruntów nieruchomości stanowiącej działkę A w O., wpisanej w rejestrze gruntów pod numerem [...], stanowiącej własność Z. U. i A. W.. W uzasadnieniu podano, że działka nie stanowi drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odwołanie od tej decyzji złożył H. F., który podkreślił, że nie budzi wątpliwości iż przedmiotowa działka stanowiła i stanowi drogę dojazdową do działki B. Utwardzenie gruntu nie było badane a ustawodawstwo wyróżnia także kategorię dróg wewnętrznych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek o aktualizację danych ewidencji został złożony przez osobę nie mającą interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, do występowania w sprawie zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków upoważnieni są jedynie właściciele i władający daną nieruchomością. Podniesiono, że organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał wnioskodawcę za stronę postępowania. Zauważono również, że nie wyjaśniono, czy brak utwardzenia gruntu miał decydujący wpływ na decyzję odmowną, nie wyjaśniono stronie jakie grunty, zgodnie z przepisami o ewidencji zalicza się do dróg, jakie środki prawne służą w celu zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej oraz bezzasadnie zastosowano w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych. W skardze do sądu administracyjnego H. F. wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania i nakazanie ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący podniósł, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, albowiem bez dostatecznego rozpoznania stanu faktycznego odmówiono mu przymiotu strony. Tymczasem od [...] 2004 r. toczy się postępowanie w sprawie wydania wypisu z ewidencji gruntów a skarżący ma w nim status strony, co wielokrotnie potwierdzały w swych pismach i orzeczeniach organy. Skarżący stwierdził, że skoro ma interes prawny w otrzymaniu wypisu, to tym samym ma interes prawny w tym, aby wypis ten odpowiadał stanowi faktycznemu a otrzymane dokumenty miały walor aktualności. Nadto podano, że od lat [...] XX wieku działka A jest w posiadaniu wnioskodawcy i jego poprzedników prawnych, jej część jest ogrodzona murem i stanowi całość z działką B, wobec czego jest w posiadaniu wnioskodawcy i podlega jego władztwu. Skarżący podał, że organy z urzędu mają obowiązek aktualizacji zasobów geodezyjnych, zatem wszczęte postępowanie nie może być umorzone z przyczyn formalnych, lecz winno być kontynuowane. Zarzucił także organowi odwoławczemu niekonsekwencję zauważając, iż część uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosi się do uchybień organu I instancji a wobec umorzenia postępowania nie będzie możliwa ich sanacja. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniach dotyczących wydania wypisu z ewidencji i w postępowaniach o zmianę danych w ewidencji jest różny. O tym, kto może być stroną inicjującą postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencji stanowią wprost przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy te określają również, kiedy w ewidencji wykazuje się władającego. Wskazano, że wykonując obowiązek dbałości o aktualność ewidencji, Starosta dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, mając na uwadze ewentualną aktualizację, aktualizacja taka nie w każdym przypadku jest jednak możliwa. Natomiast organ odwoławczy, zgodnie z regulacją art. 7b ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, jest zobowiązany do kontroli przestrzegania i stosowania prawa przez organy I instancji, stąd nie ma sprzeczności między umorzeniem postępowania i jednoczesnym wskazaniem na uchybienia w postępowaniu przed Starostą Powiatowym. W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżący zanegował słuszność stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę i podtrzymał argumentację złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Postępowanie administracyjne, zarówno prowadzone z urzędu, jak i na wniosek, winno toczyć się z udziałem stron postępowania. Obowiązkiem organu jest dbałość o prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, będących stronami postępowania jak również zapewnienie im czynnego w nim udziału. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego została przy tym poddana wielokrotnie rozważaniom zarówno teoretycznym jak i w praktyce orzeczniczej. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego podmiotu. Interesem prawnym jest przyznane jednostce przez przepis prawa uprawnienie bądź obowiązek, które mogą być zrealizowane w postępowaniu administracyjnym. Interes ten znajduje swe potwierdzenie w tym, że w określonej sytuacji do danego podmiotu mogą być skierowane skonkretyzowane i zindywidualizowane rozstrzygnięcia organów . Po drugie, o istnieniu interesu prawnego w danej sferze nie decyduje uznanie organów administracji ani subiektywne przekonanie podmiotu. W szczególności do uzyskania przymiotu strony nie może dojść na skutek działań organów, polegających na traktowaniu podmiotu jak strony postępowania. Działania faktyczne nie mają skutku konstytutywnego dla istnienia po stronie podmiotu interesu prawnego. Wyłącznym źródłem legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony jest przepis prawa materialnego, który przewiduje dla podmiotu określone uprawnienie lub obowiązek, podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Z brzmienia przepisu wyraźnie wynika, iż podmiotem inicjującym postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się interesem prawnym, może być stroną danego postępowania i jest uprawniony do złożenia w tym zakresie wniosku. Organ administracji nie może - co do zasady - wszcząć postępowania na wniosek dowolnego podmiotu. W rozpatrywanym przypadku H. F. domagał się zaktualizowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podnosząc, iż nie odpowiadają one stanowi faktycznemu. Sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), wydane w oparciu o art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 46 ust. 1, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. O tym, kiedy zmiany są wprowadzane z urzędu, stanowi § 46 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o dokonanie aktualizacji określają postanowienia § 10 i 11 powołanego rozporządzenia. W przepisach tych, w odniesieniu do osób fizycznych, wymienieni są : właściciele nieruchomości, osoby władające nieruchomością, użytkownicy wieczyści gruntów użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych, dzierżawcy nieruchomości zgłoszeni do ewidencji zgodnie z przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników. Osoby te posiadają legitymację do wszczęcia postępowania. Regulacja ta koresponduje z postanowieniami art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 2 pkt 8 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którymi w ewidencji ujawnia się dane właścicieli oraz innych osób fizycznych i prawnych władających gruntami. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że o kręgu osób posiadających interes prawny w zmianie danych ewidencyjnych stanowią przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego. Prawidłowo także przyjęto, iż skarżący jako właściciel działki sąsiedniej nie mieści się w tym kręgu. Nie można również przyjąć, iż skarżący jest osobą władającą przedmiotową działką. W przeprowadzonym postępowaniu nie został taki fakt ustalony a skarżący nie wykazał, że włada nieruchomością jak właściciel. W tym zakresie nie jest wystarczające przekonanie skarżącego, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi funkcjonalną całość z jego działką, skoro ewidencyjnie są to odrębne działki stanowiące własność odrębnych podmiotów. Właściciele działki są znani i brali udział w postępowaniu. Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, w ewidencji wykazuje się dane osób władających nieruchomościami w razie braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości. Nie jest również uzasadniony argument skarżącego, że skoro ma interes prawny w postępowaniu o wydanie wypisu z ewidencji, to ma interes prawny również w aktualności danych ewidencji. Rozumowanie takie nie jest uzasadnione, obie kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach prawa, zaś stanowisko skarżącego świadczy o utożsamieniu kategorii interesu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 24 ustawy informacje o gruntach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i udzielane odpłatnie. Natomiast wypisy i wyrysy z operatu są wydawane na żądanie osób wymienionych w art. 24 ust. 3 ustawy. Do osób tych należą: właściciele lub osoby władające oraz osoby, które mają interes prawny w tym zakresie (to jest w zakresie dysponowania wypisem z ewidencji). Legitymowanym do uzyskania wypisu będzie zatem każdorazowo ten, kto w związku z przyznanymi przez prawo uprawnieniami, do ich dochodzenia będzie obligowany wykazać stan określonej nieruchomości. Jak słusznie argumentował organ odwoławczy, interes prawny wnioskującego o wydanie danych z operatu (wypis) może wynikać z różnych przepisów, np. regulujących ustanowienie drogi koniecznej, zasiedzenie itp. Interes prawny w tym zakresie nie modyfikuje jednak postanowień przepisów odnoszących się do procedury aktualizacji ewidencji. W końcu stwierdzić należy, że nie można podzielić poglądu skarżącego, aby z obowiązku utrzymywania ewidencji w stanie aktualnym wynikał dla organu skutek w postaci konieczności merytorycznego załatwienia sprawy wszczętej na wniosek osoby nieuprawnionej. Dwoistość trybu wszczęcia postępowania nie oznacza dowolności organu w tym zakresie. O trybie wszczęcia postępowania w określonej sprawie decydują przepisy prawa materialnego, które normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Kwestię szczególną w tym zakresie reguluje art. 61 § 2 k.p.a., nie ma on jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie aktualizacji organ jest uprawniony prowadzić z urzędu, ale tylko w stosunku do zmian wynikających z dokumentów, opracowań i ewidencji, o jakich mowa w § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie istnieje zatem ani konieczność, ani możliwość przekształcenia postępowania prowadzonego na wniosek w postępowanie prowadzone z urzędu. Zarzuty kierowane pod adresem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dotyczące tego, że mimo umorzenia postępowania organ odwoławczy odniósł się do merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, nie mogą zadecydować o jej uchyleniu, albowiem kwestia ta pozostaje bez skutku dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.