II SA/Gl 462/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w K. M.J. sprawy ze skargi L.S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) oraz postanowienie organu I instancji z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 414 poz. 89 ze zm.), nakazał Przedsiębiorstwu [...] przedłożenie w terminie do dnia [...] r. dokumentów, dotyczących budynku magazynowego, usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w K., oznaczonego nr [...] na planie sytuacyjnym w postaci : 1) zaświadczenia Prezydenta K. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że przedmiotowy budynek wybudowano w [...] r. w miejscu istniejącego wcześniej budynku inwentarskiego o pow. około [...] m2 jako obiekt handlowy o pow. zabudowy [...] m2 ([...] x [...] m ), konstrukcji nośnej stalowej, ściany i dach z płyt warstwowych typu "[...]" ( dwie warstwy blachy i styropian w środku ). Co prawda właściciel firmy "[...]" L. S. podał, że obiekt nr [...] powstał poprzez modernizację wcześniej istniejącej wiaty magazynowo – samochodowej, lecz oświadczenia tego nie poparł żadnymi dokumentami urzędowymi. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego przyjął, że przedmiotowy obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał Przedsiębiorstwu [...] rozbiórkę przedmiotowego budynku magazynowego nr [...] – wobec nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, wymienionych w postanowieniu z dnia [...] r. W odwołaniu od powyższej decyzji L. S. ([...] w K. ) podniósł, że obiekt nr [...] istniał na terenie posesji już w chwili jej zakupu w [...] r. i został jedynie poddany pracom modernizacyjno – remontowym w celu przywrócenia i poprawy walorów użytkowych, bowiem nie nadawał się do eksploatacji. Zmodernizowano zatem elewację, zastępując blachy faliste płytami [...], zmieniono poszycie dachu, zastępując skorodowane blachy faliste płytami warstwowymi, wymieniono zniszczoną bramę wejściową i zmieniono instalację elektryczną. Nadto, odwołujący się zarzucił, że co prawda brak jest dokumentów wskazujących na legalność budowy obiektów, ale też nie wyjaśniono, czy pozwolenie takie udzielono jego poprzednikom prawnym, a w postępowaniu pominięto przedłożone oświadczenia o istnieniu przedmiotowego budynku od wielu lat. Wreszcie, pominięto społeczny aspekt sprawy, a postępowanie wszczęto z anonimowego donosu. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zakres wskazanych w odwołaniu robót budowlanych wskazuje, że chodzi o rozbudowę obiektu nr [...], traktowaną jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W tej sytuacji po bezskutecznym upływie terminu, wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] r., prawidłowo orzeczono rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu. Zatem odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego L. S. zarzucając naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie oświadczeń świadków, zgłoszonych w postępowaniu przed organem I instancji oraz brak uzasadnienia faktycznego decyzji, a także błędne zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, wykonane przez niego prace nie wymagały pozwolenia na budowę, bowiem nie doprowadziły do zmiany parametrów istniejącego budynku, a objętego nakazem rozbiórki. Stąd też oceniając legalność budowy, organ nadzoru budowlanego winien zwrócić się do jego poprzedników prawnych. Wreszcie, skarżący ponownie wskazał na społeczny aspekt sprawy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt nr [...] nie został naniesiony na aktualną mapę i nie figuruje w ewidencji gruntów, zaś skarżący nie przedłożył umowy kupna, z której wynikałby stan nieruchomości w dacie jej nabycia. Zwrócono się też do Urzędu Miasta K. o podanie, czy wydano pozwolenie na budowę budynku dla przedmiotowej posesji, zaś przedłożone oświadczenia świadków nie były wystarczające dla wyjaśnienia sprawy. W toku rozprawy sądowej skarżący oświadczył, że przedmiotowy obiekt nr [...], jak i inne obiekty, nie były wyszczególnione w umowie kupna nieruchomości, podtrzymując stanowisko, że obiekt ten ( wiata ), znajdował się na posesji w dacie jego nabycia. Z obiektu tego pozostała konstrukcja nośna, zakończona w stropach betonowych oraz kostka betonowa, ułożona wewnątrz obiektu. Nadto, podał, że prowadzone przez niego Przedsiębiorstwo [...] nie ma osobowości prawnej i funkcjonuje na zasadzie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Prokurator Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w K. M. J. przychyliła się do skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W pierwszym rzędzie działając z urzędu wskazać przyjdzie, iż decyzja organów obydwu instancji, jak i poprzedzające postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. jako akty podjęte w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), skierowane zostały do podmiotu, który nie posiada ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, co skutkować może ich niewykonalnością. Zgodnie z art. 29 kpa, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy idzie o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W świetle art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, a także wspólnicy spółki cywilnej. Skoro skarżący prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, podmiot ten nie posiada ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Taki stan rzeczy oznacza zaś, że stroną postępowania administracyjnego, a zatem adresatem nakazów i decyzji winien być skarżący jako osoba fizyczna, nie zaś firma, pod którą prowadzi działalność gospodarczą. Nadto, wskazać przyjdzie, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844), przywołane w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] r. przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP. Oznacza to, że w wyniku przywołanego wyroku brak było podstaw do nałożenia na skarżącego przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, o ile na tym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły. Wreszcie, zasadnie wskazał skarżący na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie złożonych przez niego w toku postępowania przed organem I instancji oświadczeń świadków J. K. i M. K. oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętych decyzji, czym naruszono wymogi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawidłowość zastosowania prawa materialnego. W tym względzie wskazać przyjdzie, iż skoro na postanowienie z dnia [...] r. podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie przysługiwało zażalenie, nie wymagało ono uzasadnienia ( art. 124 § 2 kpa ). Aczkolwiek nie jest istotnym uchybieniem wskazanie motywów takiego aktu, to jednak uzasadnienie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji robót budowlanych, nie może zastąpić uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji podjętych w trybie art. 48 ust. 4 ustawy jako konsekwencji niewykonania nałożonego obowiązku, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W szczególności, z akt postępowania nie wynika, aby skarżący rozbudował obiekt o pow. około [...] m2, jak to podano w postanowieniu z dnia [...] r. Chybiony jest również pogląd organu odwoławczego i to zaprezentowany dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie może sanować braków zaskarżonej decyzji, iż złożone przez skarżącego pisemne oświadczenia świadków dla poparcia swoich twierdzeń co do istnienia na terenie jego posesji obiektu nr [...] już w dacie jej nabycia, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności, M. K. w piśmie z daty [...] r. oświadczył, że obiekt ten jako graniczący z jego nieruchomością został wykonany w takich wymiarach na początku lat [...] ( k. 16 b akt adm.). Aczkolwiek z oświadczeń tych nie wynikają dane co do legalności budowy tego obiektu i w tym względzie organ I instancji prawidłowo zwrócił się do Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta K. o udzielenie informacji, czy na budowę tego obiektu udzielono pozwolenia na budowę ( vide: pismo z dnia [...] r.), zaś z odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] r. i opartej na rejestrze udzielonych pozwoleń, wynika że pozwolenie na budowę tego obiektu nie zostało udzielone, co stanowi z kolei dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, którego podważenie obciąża stronę, to jednak stwierdzić przyjdzie, iż dla oceny skutków samowolnej realizacji tego obiektu, istotne jest ustalenie daty jego budowy. Z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się bowiem do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zatem w sytuacji, gdyby przed dniem 1 stycznia 1995 r. jako dzień wejścia w życie ustawy z 1994 r. na terenie posesji skarżącego istniał obiekt, zrealizowany bez wymaganego na gruncie ustawy z 1974 r. pozwolenia na budowę ( co dotyczy również wiat), niezbędne byłoby ustalenie zakresu robót budowlanych, zrealizowanych przez skarżącego. Dopiero po porównaniu stanu istniejącego przed dniem 1 stycznia 1995 r. ze stanem obecnym, możliwa byłaby ocena, czy obiekt taki został jedynie wyremontowany przez skarżącego i ewentualnie przebudowany w rozumieniu art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r.), czy też doszło do jego odbudowy, bądź rozbudowy w wyniku zmiany jego istotnych parametrów, co z kolei wyczerpuje pojęcie budowy z art. 3 pkt 6 tej ustawy. Dla zastosowania trybu z art. 48 Prawa budowlanego niezbędne jest zaś ustalenie, że doszło do budowy ( odbudowy, bądź rozbudowy ) obiektu po dniu 1 stycznia 1995 r. O ile zaś istniejący obiekt, zrealizowany samowolnie przed wejściem w życie ustawy z 1994 r. jedynie samowolnie wyremontowano, bądź przebudowano, likwidacja skutków samowoli w zakresie budowy samego obiektu winna nastąpić w trybie art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., zaś ocena innych robót nie stanowiących budowy, wykonanych po dniu 1 stycznia 1995 r. podlega regulacji z art. 50 i art. 51 ustawy z 1994 r. Za zupełnie dowolne i nie znajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym należy zaś uznać stanowisko organu I instancji, podane w motywach postanowienia z dnia [...] r., iż skarżący w [...] r. wybudował przedmiotowy obiekt, użytkowany jako magazyn w miejscu istniejącego poprzednio budynku inwentarskiego o pow. ok. [...] m2. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. Orzeczenie to traci moc z dniem uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzenie ( art. 210 § 1 tej ustawy ). Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze względów społecznych i dotkliwych skutków dla skarżącego, wyjaśnić przyjdzie, iż kwestie te nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sądowa ocena decyzji administracyjnych sprawowana jest bowiem wyłącznie w aspekcie ich legalności, zaś decyzje z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Jednak skarga podlegała uwzględnieniu wobec stwierdzonych wyżej naruszeń prawa materialnego i procedury administracyjnej, które to uchybienia podlegają uzupełnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zatem w pierwszym rzędzie organ nadzoru budowlanego I instancji winien zebrać i rozważyć cały materiał dowodowy, w tym oświadczenia skarżącego i świadków i na tej podstawie ustalić, czy istniejący obecnie obiekt został przez skarżącego wybudowany, bądź odbudowany czy wreszcie rozbudowany po dniu 1 stycznia 1995 r., co uzasadnia wdrożenie trybu z art. 48 ustawy z 1994 r. W takim wypadku przed zastosowaniem procedury legalizacyjnej organ winien stwierdzić, czy budowa spełnia warunki techniczno – budowlane z uwagi na usytuowanie w granicy i wyjaśnić, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopiero wykluczenie przesłanek negatywnych uzasadniać będzie wydanie postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, przy czym adresatem ewentualnych nakazów może być skarżący jako osoba fizyczna – nie zaś firma, pod którą prowadzi działalność gospodarczą. Z braku planu miejscowego, skarżący może ją uzyskać wymaganą decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku w sprawie P 37/06. O ile zaś organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że sam obiekt zrealizowano samowolnie przed dniem 1 stycznia 1994 r., zaś po tej dacie skarżący dokonał jego remontu bądź przebudowy, wówczas o możliwości usytuowania obiektu w danym miejscu należy rozstrzygnąć na gruncie art. 37 i art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i wydanych na jej podstawie przepisów techniczno – budowlanych. Wykonane roboty, polegające na remoncie lub przebudowie istniejącego obiektu podlegają zaś ocenie na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z 1994 r. Wreszcie, wydane w sprawie decyzje winny być skierowane do właściwego podmiotu oraz zawierać należyte ustalenia faktyczne i rozważania prawne co do zastosowanego trybu likwidacji samowoli budowlanej, a także precyzyjnie określać przedmiot postępowania, aby możliwe było wykonanie rozstrzygnięć. su.