II SA/Gl 462/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021r. sprawy ze skargi A spółki jawnej w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] Nr [...] działając m.in. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: p.b.). po rozpatrzeniu wniosku A Spółki jawnej (dalej "strona", "spółka", "skarżąca") odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, wjazdem, miejscami postojowymi, chodnikami, murami oporowymi, ogrodzeniem, budową placu zabaw itd. oraz w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku usługowego, murów, ogrodzeń, wjazdu, nawierzchni utwardzonych, wewnętrznej linii zasilającej, przyłączy na działkach nr [...] k.m. [...] obręb: [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo wezwania do usunięcia wyszczególnionych w postanowieniu braków i nieprawidłowości, zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe dotyczące lokalizacji placu zabaw i miejsca rekreacji dostępnego dla osób niepełnosprawnych nadal nie są zgodne z warunkiem określonym w § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: w.t.), w zakresie odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zaprojektowana lokalizacja przedmiotowego placu zabaw i miejsca rekreacji przy południowej granicy działki budowlanej ma znacznie ograniczać, a nawet uniemożliwiać zabudowę działek sąsiednich w pasie 10 m od własnej granicy. Ponadto organ wskazał, że plac zabaw o wymiarach 1,10 m x 4,54 m oraz miejsce rekreacji dostępne dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 1,10 m x 1,925 m nie posiadają odpowiednich gabarytów, aby zagwarantować spełnienie podstawowej ich funkcji. Umieszczenie ich wzdłuż drogi dojazdowej oraz prostopadle do rampy wyjazdowej z garażu podziemnego jest nie do przyjęcia ze względu na bezpieczeństwo dzieci, dorosłych a także osób niepełnosprawnych. Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła odwołanie. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie prawa, poprzez błędną wykładnię: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 p.b., § 40 ust. 3 w.t. oraz art. 6, 7, 7a i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Śląski na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że jeśli idzie o postanowienie z dnia[...] wadliwym prawnie było wezwanie do "wskazania czerpni i wyrzutni wentylacji mechanicznej na rysunku rzutu dachu części instalacyjnej wraz z charakterystycznymi wymiarami", ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.b. organ nie jest uprawniony do merytorycznej oceny zawartości projektu budowlanego. Zgodność z przepisami technicznymi organ może sprawdzać wyłącznie w odniesieniu do rozwiązań technicznych zawartych w projekcie zagospodarowania terenu (PZT). Uchybienia te, wobec ich wyjaśnienia przez inwestora, nie mogą być uznane za konieczne do wyeliminowania. Odnośnie zarzutu dotyczącego wymaganego przez organ "zaprojektowania placu zabaw i miejsca rekreacji dla osób niepełnosprawnych o odpowiednich gabarytach, we właściwej bardziej wiarygodnej lokalizacji" Wojewoda stwierdził, że użyte przez organ w zaskarżonym postanowieniu sformułowanie "o bardziej wiarygodnej lokalizacji" nie jest właściwe ze względu na swoją nieprecyzyjność i niejednoznaczność. W odniesieniu do kwestionowanej przez organ I instancji wielkości zaprojektowanego placu zabaw (1,10 m x 4,54 m) Wojewoda przychylił się do wskazanej przez organ I instancji argumentacji, że takie jego wymiary uniemożliwią rozsądne i adekwatne do potrzeb zagospodarowanie go urządzeniami służącymi do rekreacji indywidualnej oraz zabawy. Pomimo braku przepisów określających gabaryty placów zabaw projektant winien mieć na uwadze, że powierzchnia (odpowiednia wielkość) tych miejsc ma gwarantować spełnienie ich podstawowej funkcji, tj. miejsca zabawy dla dzieci. To z kolei wiąże się z odpowiednim wyposażeniem takich miejsc w różne urządzenia służące do tego celu i zapewnieniem dla nich strefy bezpieczeństwa użytkowania. Zaproponowane w przedmiotowym projekcie budowlanym wymiary placu zabaw są, zdaniem organu II instancji, zdecydowanie niewystarczające, by spełnić ww. rolę. Analogicznie, wymiary miejsca rekreacji dostępnego dla osób niepełnosprawnych (1,10 m x 1,925 m) są nieakceptowalne, bowiem tak mała powierzchnia uniemożliwiałaby swobodne korzystanie z niej przez osoby niepełnosprawne, zwłaszcza na wózkach. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika skarżącej w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b., w ich brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na zbyt małą - w ocenie organów obu instancji - wielkość zaprojektowanego placu zabaw oraz miejsca rekreacyjnego dostępnego dla osób niepełnosprawnych, pomimo, że brak jest norm prawnych przewidujących minimalną wielkość takich obiektów, a więc projekt budowlany nie był niezgodny z jakimikolwiek przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co uniemożliwiało odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 35 ust. 3 p.b., w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na zbyt małą - w ocenie organów obu instancji - wielkość zaprojektowanego placu zabaw oraz miejsca rekreacyjnego dostępnego dla osób niepełnosprawnych, pomimo że organy obu instancji nie określiły minimalnej wielkości takich obiektów, ani nie wskazały przepisu, który określałby taki parametr, a więc nie zrealizowały prawidłowo wymogu nałożenia na skarżącą obowiązku usunięcia deklarowanych nieprawidłowości, którego realizacja warunkuje możliwość wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę; 3) art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na zbyt małą - w ocenie organów obu instancji - wielkość zaprojektowanego placu zabaw oraz miejsca rekreacyjnego dostępnego dla osób niepełnosprawnych, pomimo że organy obu instancji nie określiły minimalnej wielkości takich obiektów, ani nie wskazały przepisu, który określałby taki parametr, a tym samym zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, jak również zaniechały należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej wątpliwości co do treści norm prawnych posługujących się pojęciem placu zabaw i miejsca rekreacyjnego dostępnego dla osób niepełnosprawnych, w tym w szczególności odmówienie skarżącej wydania pozwolenia na budowę z uwagi na zbyt małą - w ocenie organów obu instancji - wielkość takich obiektów, gdy taka wielkość nie jest określona normami; 5) art. 8, art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu i dalszych pismach, a tym samym naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania stron, zasady przekonywania oraz zasady dwuinstancyjności. W związku z przedstawionymi zarzutami pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2) zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej obecnie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wojewoda część uchybień organu I instancji dostrzegł (w tym jego nieprecyzyjność argumentacyjną), choć uznał, że nie powinny skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji. W innym zakresie stwierdził, że nie doszło do uchybień i podzielił argumentację Prezydenta Miasta. Nie można jednak argumentów Wojewody w pełni podzielić. Wojewoda w odniesieniu do kwestionowanej przez organ I instancji wielkości zaprojektowanego placu zabaw (1,10 m x 4,54 m) przychylił się do argumentacji, że takie jego wymiary uniemożliwią rozsądne i adekwatne do potrzeb zagospodarowanie go urządzeniami służącymi do rekreacji indywidualnej oraz zabawy. Zauważa tu brak przepisów określających gabaryty placów zabaw, stwierdza jednak, że projektant powinien mieć na uwadze, iż powierzchnia tych miejsc ma gwarantować spełnienie ich podstawowej funkcji, tj. miejsca zabawy dla dzieci. To z kolei wiąże się z odpowiednim wyposażeniem takich miejsc w różne urządzenia służące do tego celu i zapewnieniem dla nich strefy bezpieczeństwa użytkowania. Zaproponowane w przedmiotowym projekcie budowlanym wymiary placu zabaw są – jak stwierdza – zdecydowanie niewystarczające, by spełnić ww. rolę. Analogicznie, wymiary miejsca rekreacji dostępnego dla osób niepełnosprawnych (1,10 m X 1,925 m) są – zdaniem Wojewody – nieakceptowalne, bowiem tak mała powierzchnia uniemożliwiałaby swobodne korzystanie z niej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Faktem jest, że tego rodzaju obiekty powinny być projektowane i budowane w sposób zapewniający ich funkcjonalność zgodnie z przeznaczeniem, jednak nie można też w sposób arbitralny dyskwalifikować pewnych rozwiązań nie informując precyzyjnie, kiedy, w jakich przypadkach – zdaniem organu – rozwiązania te będą akceptowalne. Wymaga tego choćby zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.). Przepis ten znajduje m. in. doprecyzowanie w art. 79a §1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Także ustawa – Prawo budowlane w niektórych sytuacjach przewiduje możliwość wezwania do usunięcia pewnej kategorii braków (np. art. 33 ust. 6, 35 ust. 3). Aby braki wniosku o pozwolenie na budowę dawały podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, organ powinien uprzednio wyczerpać tryb wynikający z art. 35 ust. 3 p.b. Przy tym, jak wskazał m. in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wr 250/11: "(...) jeżeli w wyniku kontroli projektu budowlanego organ stwierdzi naruszenia objęte regulacją art. 35 ust. 1 p.b., powinien wezwać do usunięcia tych naruszeń w sposób na tyle precyzyjny, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić." Dotyczy to także problemu niezgodności projektu z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Strona postępowania administracyjnego na pewno nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji: z jednej strony niejasnych przepisów, a z drugiej – nieprecyzyjnych żądań i rozstrzygnięć samych organów. W niniejszej sprawie strona dalej nie wie, jakie minimalne wymagania co do wielkości placu zabaw i miejsca rekreacji dla osób niepełnosprawnych oraz ich walorów funkcjonalnych – zdaniem organu – powinny być spełnione, tak, aby kolejnym razem mogła liczyć na wydanie decyzji dla niej pozytywnej. To z kolei może prowadzić do przedkładania kolejnych wersji projektu, które nadal nie będą przez organ akceptowane. Brak przeprowadzenia procedury określonej w art. 35 ust. 3 p.b., ewentualnie wadliwe jej przeprowadzenie (jak w niniejszej sprawie), nie mogą skutkować negatywnymi dla strony konsekwencjami. Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne i nieprecyzyjne ustalenia organów. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.