II SA/Gl 463/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] .w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał M. B. i M. B. rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w K., które zostało zrealizowane od strony drogi publicznej bez zgłoszenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach prawomocnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 3009/01 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 375/04. Wydany w sprawie nakaz rozbiórki jest zatem ostateczny. Dnia [...] 2004 r. M. B. i M. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o zalegalizowanie ogrodzenia wykonanego bez zgłoszenia i odstąpienie od opłaty legalizacyjnej. Jako podstawę żądania podali art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. W uzasadnieniu podali, że po zmianie prawo budowlane dopuszcza legalizację samowoli. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] 2004 r. wyjaśnił, że na skutek prawomocnego wyroku sądu oddalającego skargę na decyzję orzekającą nakaz rozbiórki, nakaz ten pozostaje w mocy i podlega wykonaniu. Stwierdzono także, że do sprawy nie może mieć zastosowania art. 49 b prawa budowlanego po nowelizacji, albowiem samowola została ujawniona przed 11 lipca 2003 r. W końcowej części pisma wskazano, że jeżeli nakaz rozbiórki nie zostanie wykonany do [...] 2004 r., to wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. W reakcji na pismo organu nadzoru skarżący wnieśli od niego odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego określając je jako odwołanie od decyzji organu I instancji. Zarzucili, że organ naruszył art. 48, 49 b i 103 prawa budowlanego bezpodstawnie przyjmując, że nie ma podstaw do legalizacji samowoli skoro miała ona miejsce przed wejściem w życie nowelizacji ustawy. Podniesiono, że niezgodnie z przepisami k.p.a. załatwiono wniosek pismem a nie decyzją, załatwiono wniosek odmownie, nakazano rozbiórkę w terminie do [...] 2004 r. Nadto skarżący zwrócili uwagę, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki nie jest ostateczna, albowiem od wyroku sądu administracyjnego z dnia 16 grudnia 2003 r. została wniesiona skarga kasacyjna i nadal wiąże postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji o rozbiórce. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W podstawie prawnej powołano się na art. 134 k.p.a. Natomiast w uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie nie była wydana decyzja. Zaskarżone zostało pismo. Gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, nie przysługuje odwołanie. W przypadku jego wniesienia przez stronę, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. W takim rozstrzygnięciu organ nie dokonuje oceny zasadności zarzutów odwołania. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucili, że organ błędnie przyjął, jakoby pismo organu szczebla powiatowego nie było decyzję, skoro rozstrzyga ono merytorycznie sprawę i odmawia zalegalizowania samowoli budowlanej. Podnieśli, że w ich przekonaniu istnieją podstawy do zalegalizowania ogrodzenia. Wskazali również, że orzekanie nakazu rozbiórki jest sankcją niewspółmiernie surową w odniesieniu do okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymano stanowisko, że w sprawie nie została wydana decyzja, lecz wystosowano do strony pismo informujące o stanie sprawy, niedopuszczalne zatem było wnoszenie od niego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Odwołanie jest środkiem odwoławczym przysługującym od decyzji. Jeżeli brak jest decyzji administracyjnej, to strona nie może wnieść odwołania, nie istnieje bowiem przedmiot zaskarżenia. Gdy czynność organu nie jest decyzją a strona wnosi odwołanie, wówczas zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Badaniu przez Sąd podlega zatem wyłącznie kwestia, czy zasadnie przyjęto, że nie doszło do wydania decyzji a w konsekwencji, że nie było dopuszczalne wniesienie odwołania. Decyzja administracyjna jest aktem o charakterze indywidualnym i konkretnym, którym organ załatwia sprawę administracyjną co do istoty ( art. 104 k.p.a. ) Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nie jest przy tym istotna nazwa, jaką organ nada swemu rozstrzygnięciu, jeżeli zawiera ono minimum elementów koniecznych dla takiego władczego, indywidualnego i konkretnego rozstrzygnięcia jakim jest decyzja. Właśnie na ten argument powoływali się skarżący, twierdząc iż organ dokonał władczego rozstrzygnięcia i odmówił legalizacji samowoli. Stanowisko takie nie jest jednak uzasadnione. Wydanie decyzji pozostaje w związku ze sprawą administracyjną, którą ta decyzja rozstrzyga. Przepisy prawa budowlanego nie znają odrębnego postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnej budowy. W przypadku budowy obiektu bez zezwolenia ( lub zgłoszenia ), postępowanie dotyczy tego obiektu i ma na celu usunięcie skutków samowoli. Jest to postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. W stanie prawnym obowiązującym do 11 lipca 2003 r. usuwaniu skutków samowoli służył art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, przewidujący rozbiórkę takich obiektów. Po nowelizacji prawa budowlanego ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw ( Dz. U. Nr 80 poz. 718 ), doszło w tym zakresie do istotnych zmian, które jako alternatywę dla rozbiórki obiektu przewiduje w określonych warunkach jego legalizację. Do obiektów wybudowanych bez zgłoszenia zastosowania znajduje art. 49b, na który powoływali się skarżący, domagając się jego zastosowania. Należy zatem podkreślić, że przepis ten nie przewiduje wydawania odrębnej decyzji o odmowie legalizacji obiektu. Alternatywą dla postępowania legalizacyjnego jest orzeczenie nakazu rozbiórki. W odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia nakaz taki został orzeczony ostateczną decyzją. Na byt prawny tej decyzji w dacie składania przez skarżących wniosku, nie miał wpływu fakt wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu administracyjnego. Żadnym wyrokiem, nawet nieprawomocnym, nie doszło bowiem ówcześnie do uchylenia decyzji. Także podnoszony przez skarżących argument z faktu wstrzymania wykonalności decyzji przez Sąd nie ma niweczącego wpływu na jej moc, oznacza bowiem tylko ograniczenie w możliwości egzekwowania decyzji ostatecznej. W stosunku do jednego obiektu postępowanie w sprawie likwidacji samowoli nie może być prowadzone powtórnie, jeżeli w mocy pozostaje już decyzja samowoli tej dotycząca. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2004 r. nie stanowiło decyzji, brak jest bowiem przedmiotu, którego mogłoby ono dotyczyć. Wbrew twierdzeniom strony, pismem tym nie rozstrzygnięto co do istoty sprawy administracyjnej, nie istnieje bowiem samodzielne, odrębne od postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli, postępowanie w sprawie legalizacji. Na marginesie można dodatkowo zwrócić uwagę skarżących, że przepisem przejściowym, regulującym zakres stosowania prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu nowelą z 27 marca 2003 r., nie jest art. 103 ustawy prawo budowlane, lecz art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.