II SA/Gl 463/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. B.-T. i J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 lipca 2015 r. S. B.-T. wniosła o zbadanie legalności budowy wiaty na działce o numerze ewidencyjnym 1 w B., określając jej lokalizację na mapie. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o numerze ewidencyjnym 1 stanowi współwłasność J. H. oraz J. H., natomiast działka numer 2 stanowi własność J. T. i S.B.-T. Z przeprowadzonych w dniu 22 października 2015 r. oględzin wynikało, że na działce nr 1 wybudowano wiatę o konstrukcji stalowej z dachem łukowym, pokrytym blachą trapezową. Ściana od strony zachodniej wykonana jest z blachy trapezowej. Wiata znajduje się w odległości 1,5 metra od granicy z sąsiednią działką. Wymiary wiaty: 5 m x 6 m. Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy bez wymaganego zgłoszenia ww. wiaty. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu stwierdzenia nabycia spadku po J.H. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji, a wniesiona skarga została przez tut. Sąd oddalona wyrokiem z dnia 7 października 2016 roku, sygn. akt II SA/Gl 617/16. W dniu 8 grudnia 2016 r. M. H. przedłożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny, którym stwierdzono, że spadek po J. H. w drodze dziedziczenia ustawowego nabyli J. H., M. H. oraz J. H. w 1/3 części każdy. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie. W dniu 11 stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne oględziny, w wyniku których ustalił, że przedmiotowa wiata ma dach łukowy z nachyleniem w kierunku północnym i południowym, nie ma odprowadzenia wód opadowych w postaci rynien i rur spustowych, została wybudowana w sierpniu 2015 r. Krawędź dachu wiaty oddalona jest od ogrodzenia o 1 metr. Między wiatą a ogrodzeniem jest teren trawiasty. Decyzją nr [...] z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał J. H., M.H. i J. H. odprowadzenie wody z dachu wiaty rynnami i rurami spustowymi do dołu chłonnego usytuowanego za wiatą stalową, w terminie do 15 maja 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak "stwierdzono wizualnie" wiata służy do przechowywania sprzętu ogrodniczego, domowego i sportowego. PINB wskazał, że nie wypowiedział się odrębnym orzeczeniem co do legalności wybudowania wiaty z uwagi na nowelizację prawa budowlanego zwalniającą z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni zabudowy mniejszej niż 50 m2. Organ był natomiast zobligowany do doprowadzenia wiaty do zgodności z przepisami technicznymi w zakresie uregulowania gospodarki wodami opadowymi spływającymi z dachu łukowego wiaty, co też uczynił. Odwołanie od ww. decyzji złożyli S. i J. T., podnosząc, że przedmiotowa wiata w rzeczywistości pełni funkcję garażową, ma charakter zadaszonego miejsca postojowego na samochody osobowe i jako taka wymaga pozwolenia na budowę oraz zachowania wymaganych odległości od granicy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną doń decyzję piewszoinstancyjną w całości i nakazał J. H., M. H. i J. H. odprowadzenie wód opadowych z dachu wiaty na teren własny nieutwardzony lub do dołu chłonnego, lub do zbiornika retencyjnego, w terminie do 15 lipca 2017 r. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, iż podziela twierdzenie organu pierwszej instancji, że przedmiotowa wiata nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, jednakże inwestycja wymaga nałożenia na współwłaścicieli wiaty stosownych nakazów celem doprowadzenia jej do stanu zgodnego z § 28 § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że na działce o numerze ewidencyjnym 1 w B. wybudowano w sierpniu 2015 r. wiatę o wymiarach 6 m x 5 m, w odległości 1,5 metra od granicy sąsiedniej działki. Faktu tego nie zakwestionowali aktualni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości – J. H., M. H. i J. H., ani skarżący na żadnym etapie przedmiotowego postępowania. Przedmiotowy obiekt budowlany należy do kategorii obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Główną kontrowersją w niniejszej sprawie jest funkcja przedmiotowej wiaty oraz sposób odprowadzania z dachu wiaty wód opadowych. Skarżąca stoi na stanowisku, iż przedmiotowa wiata stanowi miejsce postojowe dla samochodów osobowych. Organ pierwszej instancji natomiast stanął na stanowisku, iż przedmiotowa wiata nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, ponieważ w dacie jej budowy, obiekty tego typu nie wymagały ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, nie stanowi też zadaszonego miejsca postojowego na samochody. Jednakże organ pierwszej instancji wydał nakaz w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ wody opadowe z przedmiotowej wiaty w sposób naturalny spływają na teren utwardzony, na którym zlokalizowana jest wiata, albowiem nie została ona wyposażona w rynny oraz rury spustowe, co sprawia, że współwłaściciele przedmiotowej działki naruszają wymogi § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odprowadzania wód opadowych z dachu wiaty. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż przedmiotowa wiata faktycznie nie jest wykorzystywana jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych, co zostało potwierdzone podczas dwukrotnych oględzin, natomiast skarżący nie przedstawili w tym zakresie żadnego przeciwdowodu, chociażby w postaci dokumentacji fotograficznej lub zeznań świadków. Ponieważ przedmiotowa inwestycja narusza warunki techniczne, w ramach przedmiotowego postępowania organ nadzoru budowlanego mógł wydać którąś z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane lub też na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie umorzyć. Na obecnym etapie postępowania materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że przedmiotem postępowania jest budowa wiaty w zakresie odprowadzania z jej dachu wód opadowych. Zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ich kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości wprowadza § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ustępie 1 paragrafu 28 zamieszczony został nakaz wyposażenia działki budowlanej, na której usytuowane są budynki w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Natomiast w jego ust. 2 dopuszczone zostało, w razie braku możliwości przyłączenia działki do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W oparciu o ustalenia dokonane w toku oględzin przez PINB dla Miasta B. organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wykonane przez Inwestora roboty budowlane naruszają wymogi zacytowanych przepisów rozporządzenia, ponieważ wody opadowe z dachu przedmiotowej wiaty odprowadzane są na teren własny utwardzony (od strony budynku mieszkalnego) oraz na ścianę sąsiedniego garażu. W okolicy i w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki nie ma kanalizacji deszczowej oraz ogólnospławnej. Zdaniem organu odwoławczego skierowanie wód opadowych na teren własny utwardzony oraz na sąsiedni budynek (garaż), nie wypełnia dyspozycji § 28 ust. 2 warunków technicznych. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 28 ust. 2 warunków technicznych, zachodzi konieczność zobowiązania współwłaścicieli wiaty do odprowadzania wód opadowych z dachu wiaty na teren własny nieutwardzony, do dołu chłonnego lub do zbiornika retencyjnego. Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. S. B.-T. i J. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję WINB domagając się jej uchylenia Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt nie jest wiatą gospodarczą, tylko wiatą garażową. Do skargi, a także dodatkowego pisma procesowego z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżący dołączyli szereg zdjęć obrazujących przedmiotową wiatę, pod którą zaparkowane są samochody. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. Konsekwencją obowiązywania zasady prawdy obiektywnej jest m.in. regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował, a zaskarżona decyzja, naruszając poza art. 7 k.p.a. także art. 107 § 3 k.p.a., została zredagowana w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę prawidłowości jej osnowy. Wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. WINB nie ustosunkował się bowiem do zarzutów odwołania, nie wskazał także w dostatecznym zakresie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazać w tym miejscu należy, że główna kontrowersja pomiędzy WINB a skarżącymi dotyczy rzeczywistego charakteru przedmiotowej wiaty, zdaniem bowiem organu wiata ma przeznaczenie gospodarcze, w ocenie zaś skarżących, wyrażanej w szeregu kierowanych do organów pism, w tym w odwołaniu, w istocie pełni funkcje garażową stanowiąc tym samym zadaszone miejsce postojowe. Rozstrzygnięcie kontrowersji tej ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem determinuje przyjęcie właściwego toku postępowania. Zdaniem Sądu opisana wyżej kwestia nie została wyjaśniona w sposób jednoznaczny. W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego miały wprawdzie miejsce dwukrotne oględziny podczas których, jak wynika z materiału fotograficznego, wiata była niemal pusta, a jedynie na jej obrzeżach znajdowały się przedmioty użytkowe, jak jednak stwierdzili skarżący poza datami oględzin w istocie stale parkują tam samochody, na dowód czego nadesłali do Sądu szereg zdjęć obrazujących wiatę i zaparkowane pod nią pojazdy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy oparł się wyłącznie na fotografiach przedstawionych przez organ I instancji, nie czyniąc w tym zakresie żadnych dodatkowych ustaleń. Pomimo zawartych w odwołaniu twierdzeń skarżących nie wezwał ich do przedłożenia jakichkolwiek dowodów, nie rozważył też możliwości samodzielnego bądź w drodze art. 136 k.p.a. przesłuchania w charakterze świadków zamieszkałych w pobliżu osób, które mogłyby posiadać wiedzę na temat rzeczywistego wykorzystywania wiaty. W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, organ winien ponownie rozpoznać wniesione doń odwołanie, rozpatrzyć wszechstronnie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, ocenić prawidłowość argumentacji sformułowanej przez organ I instancji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Nie stanowi bowiem wystarczającego rozstrzygnięcia wskazanej wyżej wątpliwości stwierdzenie przez organ, że "przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniające w sposób jednoznaczny wykluczyły zarzut wykorzystywania przedmiotowego utwardzenia terenu jako miejsce postojowe dla samochodów". Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec niewykazania przez organ odwoławczy, iż dokonał w trakcie postępowania odwoławczego wszechstronnego rozpoznania sprawy, a także istotnych braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to wadliwości w konsekwencji uniemożliwiają kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia, jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.