II SA/Gl 463/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na uchwałę Rady Gminy w Zebrzydowicach z dnia 27 lutego 2018 r. nr XXXI/325/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia 27 lutego 2018 r. Nr XXXI/325/18 Rada Gminy Zebrzydowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice. W dniu 30 kwietnia 2018 r. M.H. po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Zebrzydowice do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] r.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uchwale zarzucił naruszenie zasady równego traktowania, która wynika z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając skargę wyjaśnił, że wymienioną powyżej uchwałą zatwierdzono plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazał, iż w toku prac na tym planem, jako właściciel nieruchomości położonych na terenie objętym planem, składał wnioski oraz uwagi do planu, domagając się zmiany kwalifikacji swoich nieruchomości oraz ich odrolnienia. O odrolnienie tych nieruchomości ubiega się od dwudziestu lat, lecz pomimo to przyjęty plan nie przewidział ich odrolnienia. Stwierdził, że kwestia ta nie była też brana pod uwagę tak przy opracowywaniu Studium, jak i w procedurze uchwalenia planu Miejscowego. Jego wnioski i uwagi złożone w toku trwającej procedury uchwalania planu w ogóle nie były brane pod uwagę. Jego zdaniem nie tylko nie zostały uwzględnione, ale nie zostały nawet rozpatrzone. Pomimo wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, Wójt Gminy Zebrzydowice odpowiedział, iż przy sporządzeniu i uchwaleniu planu nie doszło do naruszeń prawa. Skarżący nie podzielił tego stanowiska i podkreślił, iż działki stanowiące jego własność sąsiadują bezpośrednio z działkami budowlanymi. Nie są też jedynymi działki, które miałyby podlegać przekształceniu na działki budowlane. Dodał, że działki te posiadają dostęp do drogi publicznej, a w związku z tym nie ma konieczności ustanawiania jakichkolwiek dróg służebnych czy innego sposobu dojazdu. Skoro działka bezpośrednio sąsiadująca z jego działką została odrolniona zaskarżoną uchwałą, to całkowicie niezrozumiałym i krzywdzącym jest odmienne potraktowanie jego działek. Podkreślił, iż organ administracji publicznej nie przeprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie kierował się też zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, gdyż wszystkie strony znajdujące się w takiej samej sytuacji powinny być traktowane w sposób porównywalny, bez przejawów dyskryminacji. W jego ocenie organ administracji publicznej z całą pewnością naruszył zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższego skarga sjest konieczna i w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika, Rada Gminy Zebrzydowice wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W jej ocenie skarga jest nieuzasadniona. Pełnomocnik wyjaśnił, że pierwsze pismo skarżącego o przekwalifikowanie jego działek nr [...] , nr [...] i nr [...] obręb K. wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu [...] r. Skarżący wnioskował wówczas o przekwalifikowanie tych działek z terenów rolnych na tereny budowlano- usługowe. W odpowiedzi organ wyjaśnił wtedy, iż złożenie takiego wniosku nie rodzi automatyzmu jego uwzględnienia. Dodał, że procedurę w tym zakresie określa szczegółowo ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą (art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ) legitymację do złożenia wniosku uruchamiającego procedurę sporządzenia studium i planu (lub jego zmiany) posiada rada gminy lub wójt. W [...] r., w związku ze złożonym wcześniej wnioskiem, Urząd Gminy poinformował skarżącego (i innych wnioskodawców) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice. Poinformował przy tym jednocześnie, że dla podtrzymania wcześniej złożonych wniosków o przekwalifikowanie działek należy wniosek ponowić, a zmiana w studium nie oznacza automatycznie zmiany w planie, wobec odrębnej procedury zmiany planu miejscowego. Wskazano, że termin rozpoczęcia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podany zostanie do publicznej wiadomości w sposób określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że rozpoczęto procedurę zmiany obowiązującego studium wobec uznania go za nieaktualny w części dotyczącej określenia kierunków rozwoju gminy. Na etapie prowadzonej przez organ procedury planistycznej związanej z opracowywaniem projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania skarżący złożył wniosek o zmianę przeznaczenia jego działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...], wskazując przeznaczenie - pod zabudowę mieszkalno- usługową. Wskazany we wniosku numer działki [...] był już nieaktualny, bowiem działka ta została podzielona na działki o nr [...], [...] i [...]. Zwrócono uwagę, że wniosek dotyczył przekwalifikowania pod zabudowę mieszkalno- usługową, podczas gdy ten wcześniejszy - na tereny budowlano- usługowe. Sporządzając projekt studium organ, stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy rozpatrzył wszystkie wnioski skarżącego w terminie, w części je uwzględniając poprzez przyjęcie na jego nieruchomości obszarów polityki przestrzennej, tj. obszar oznaczony symbolem M3 - obszary "wyspowej" zabudowy zagrodowej, agroturystycznej i mieszkaniowej przy istniejącej zabudowie mieszkalno- gospodarczej przy ulicy [...], obszar oznaczony symbolem M2 - obszar "ulicowej" zabudowy mieszkaniowej (pas wzdłuż drogi bocznej od ulicy [...] do ulicy [...]) i na pozostałej części nieruchomości obszar oznaczony symbolem OR - obszary rolne wyłączone z zabudowy. Czym kierowano się przy takim ustaleniu wyjaśniano podczas publicznej debaty na przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany studium w dniu [...] r., na której skarżący był obecny. W związku z wyłożeniem projektu studium do publicznej wiadomości skarżący złożył uwagę do studium w stosunku do działek o nr [...] i [...]. W wyniku analizy złożonych uwag nie znaleziono podstaw do zmiany określenia kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazanych w projekcie studium. W dniu 27 czerwca 2013 r. uchwałą nr XXVII/271/13 Rada Gminy Zebrzydowice uchwaliła zmianę studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Według uchwalonego studium tylko na części działki nr [...] możliwa jest lokalizacja zabudowy, a pozostała część nieruchomości - (tj. działki nr [...] i [...]) w celu przeciwdziałania dalszemu rozproszeniu się zabudowy została wyłączona z zabudowy. Dalej Gmina stwierdziła, iż na dalszym etapie prac planistycznych, tj. na etapie prowadzonej procedury związanej z opracowaniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie złożył wniosku do planu o przekwalifikowanie swoich działek. W projekcie planu, zgodnie z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego, na nieruchomości skarżącego wskazano tereny zabudowy zagrodowej w obszarze M3, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla nowej zabudowy w obszarze MN oraz tereny rolnicze. Wyznaczenie terenów dla określonych kierunków zagospodarowania przestrzennego w planach miejscowych nie jest dowolne, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz jako wytyczna wiąże gminę w całokształcie działalności mającej konsekwencje dla zagospodarowania i innej działalności związanej z realizacją polityki przestrzennej. W toku procedury planistycznej w związku z wyznaczonymi w projekcie planu terenami pod zabudowę wystąpiono z wnioskiem o wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wniosek ten obejmował także działki skarżącego (nr [...], [...] i [...]) Jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją wydaną w dniu [...] r., przy uwzględnieniu opinii Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r., nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów klasy III w obrębie terenów wskazanych pod zabudowę mieszkaniową (wchodzących m.in. w skład kompleksu oznaczonego nr 51). Ostatecznie tereny te wskazano w projekcie planu jako tereny do zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. W związku z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu w dniu [...] r., skarżący złożył uwagę do planu dotyczącą działek o nr [...], [...] i [...], wnosząc o przekształcenie działek na tereny budowlane. Rozpatrując złożone uwagi wyjaśniono, iż z uwagi na obowiązujące zapisy Studium, brak jest podstaw do wprowadzenia zmian w projekcie planu. Obradująca nad projektem planu oraz zgłoszonymi doń uwagi Rada nie znalazła podstaw do zmiany stanowiska, w wyniku czego uwagi te nie zostały przez Radę Gminy Zebrzydowice uznane. Uchwałą nr XXXI/325/18 z dnia 27 lutego 2018 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy Zebrzydowice, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rada podkreśliła, że zmiany studium i planu miejscowego prowadzone były w sposób jawny, z udziałem społeczeństwa, zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach prawa. Składane przez skarżącego wnioski i uwagi były szczegółowo analizowane i rozpatrywane przez właściwe organy, a sam skarżący brał czynny udział w dyskusjach nad projektami. Dodała, iż przy sporządzaniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do naruszeń prawa, a podniesione w skardze zarzuty są bezpodstawne i bezzasadne, co winno skutkować oddaleniem skargi. Na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację, z tym, że modyfikując skargę domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego. Zaakcentował nieracjonalne zagospodarowanie terenu i nierozpatrzenie złożonych przez skarżącego wniosków. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. na inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prawo zaskarżenia uchwały gminy przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenia czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Interes prawny musi być konkretny i indywidualny, musi też wynikać z określonej normy prawnej. Interes ten musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. , (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2015 r. , sygn. akt II FSK 817/14). Badając formalną dopuszczalność wniesienia skargi należy wskazać, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść w każdym czasie. Dokonując sprawdzenia w tym zakresie Sąd stwierdził, iż niniejsza skarga poprzedzona została przez skarżącego wezwaniem z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia prawa, a Wójt Gminy pismem z dnia [...] r. stwierdził, iż przy sporządzaniu i uchwaleniu miejscowego planu nie doszło do naruszeń prawa. Rozważając z kolei legitymację skarżącego do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciel nieruchomości - złożonej z działek nr [...], [...] i [...], które objęte zostały postanowieniami kwestionowanej uchwały, jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jego nieruchomości w tym planie. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Po przeprowadzonej analizie nie można jednak uznać, aby wniesiona skarga zawierała uzasadnione podstawy. Nie można bowiem za zasadny uznać zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego wobec braku przekształcenia charakteru wskazanych działek. Nie można też mówić o naruszeniu zasady równego traktowania, która wynika z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie gmina dokonała wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarówno interesu indywidualnego skarżącego jak i interesu publicznego oraz uzasadniła prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność. Wskazać należy, iż o zmianę przeznaczenia wskazanych działek skarżący wystąpił już w [...] r., a jak sam podaje o ich odrolnienie ubiega się od dwudziestu lat. Podkreślić trzeba, że procedura obowiązująca w tym zakresie łączy się z procedurą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przeznaczenie terenów oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (ust. 2 pkt 1 i pkt 2). Przywołana powyżej ustawa reguluje także szczegółowo postępowanie dotyczące procedury planistycznej. W tym zakresie podzielić trzeba stanowisko organu, iż procedura ta nie została naruszona. Przypomnieć też trzeba, że zgodnie z art. 20 cytowanej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie dotyczące charakteru i przeznaczenia nieruchomości skarżącego zapadło już w procedurze uchwalania zmiany obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice, przyjętego uchwałą nr XXVII/271/13 z dnia 27 czerwca 2013 r. Według postanowień uchwalonego Studium tylko na części działki nr [...] wprowadzono możliwość lokalizacji zabudowy, a na części pozostałej tj. działkach nr [...] i [...], takiego przeznaczenia nie określono, jak stwierdził organ w celu przeciwdziałania dalszemu rozproszeniu się zabudowy. Zatem wobec powyższych ustaleń zawartych w przyjętym Studium brak było aktualnie możliwości w procedurze uchwalania planu miejscowego odmiennego uregulowania przeznaczenie tego terenu. Jak bowiem podkreślił organ w odpowiedzi na skargę i jak wynika z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 20 wymienionej ustawy plan uchwala rada gminy po stwierdzeniu, iż nie narusza on postanowień studium. Dodatkowo istotne dla oceny sprawy jest także to, iż decyzją z dnia [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydaną na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po uwzględnieniu opinii Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r., zweryfikowanej przy piśmie z dnia [...] r., nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] gruntów rolnych, w tym m.in. w kompleksie [...], w skład którego wchodzą tereny należące do skarżącego. Wobec zatem powyższego rada gminy nie mogła podjąć uchwały pozostającej w sprzeczności z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice, jak również dokonać wbrew wymienionej powyżej decyzji Ministra odrolnienia gruntów skarżącego. Podnieść przy tym należy, że skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej przy uchwalaniu kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice. Dołączony do akt sprawy Protokół z [...] Sesji Rady Gminy Zebrzydowice z dnia [...] r. dowodzi, iż przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dochowano wszelkich wymogów formalnych, m.in. w zakresie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Z protokołu wynika, iż kolejno przedstawiano treść wniesionej uwagi, a następnie na każdą z nich głosowano, co czym świadczy rożna liczba głosów oddanych za i przeciw zgłoszonym uwagom. Uwzględniając zatem powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Nie można również podzielić twierdzenia skarżącego o nierównym traktowaniu. Wobec powyższego Wojewódki Sad Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.