II SA/Gl 464/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w K. M.J. sprawy ze skargi L.S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) oraz postanowienie organu I instancji z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB ) działając w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm) - dalej Prawo budowlane - nakazał Przedsiębiorstwu [...] przedłożenie w terminie do dnia [...] r. zaświadczenia o zgodności budowanego budynku magazynowego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w K. (oznaczonego jako obiekt nr [...] na znajdującym się w aktach sprawy planie sytuacyjnym dostarczonym przez stronę postępowania) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 4 – ch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] r. nakazał Przedsiębiorstwu [...] rozbiórkę wyżej opisanego budynku magazynowego. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 48 ust. 4. Prawa budowlanego, a uzasadniając to rozstrzygniecie podał, że [...] nie przedłożyło w oznaczonym terminie dokumentów określonych we wskazanym na wstępie postanowieniu, w związku z czym, orzeczono jak sentencji. Od tej decyzji, a także trzech innych decyzji PINB z tej samej daty, którymi nakazano [...] rozbiórkę innych obiektów budowlanych, odwołał się jednym pismem przedsiębiorca L. S. domagając się ich uchylenia. Podał, że obiekt nr [...] istniał już na terenie posesji przy ul. [...] w chwili jej zakupu, co miało miejsce w [...] r. Obiekt ten pełnił funkcję magazynu i został zaadaptowany dla potrzeb zaplecza gastronomicznego, a następnie przywrócono mu poprzednią funkcję magazynową. Wewnątrz obiektu wykonano instalację wodno-kanalizacyjną, grzewczą i elektryczną, a także pozostawiono w nim pomieszczenia sanitarne, których poprzednio nie było. Odwołujący się zarzucił, że PINB nie uwzględnił złożonych przez niego w trakcie postępowania wyjaśnień oraz pominął inne dowody wskazujące, iż przedmiotowy obiekt został jedynie zmodernizowany w celu poprawy jego stanu technicznego, tak aby nie zagrażał bezpieczeństwu przebywających na posesji użytkowników i klientów. Zmodernizowanemu obiektowi przywrócono jego należyty stan techniczny i początkową funkcję użytkową, używając do tego współcześnie dostępnych materiałów budowlanych i konstrukcyjnych. Odwołujący się z powołaniem się na interes społeczny podniósł dodatkowo, że dzięki jego wysiłkom i ogromnym nakładom finansowym posesja przy ul. [...] w K. tętni życiem, dając możliwość zatrudnienia oraz rozwoju wielu firmom. Decyzje PINB spowodują zaś poważne perturbacje w działalności jego klientów i mogą doprowadzić do ich ekonomicznego upadku. Wskazał wreszcie, że okoliczność iż w trakcie zakupu posesji nie przekazano mu dokumentacji budowlanej obiektów, w tym pozwoleń na budowę, nie może skutkować uznaniem go za sprawcę samowoli budowlanej. W ocenie L. S. brak dokumentów stwierdzających legalność budowy obiektu, jak i dowodów wskazujących na to, że takie pozwolenie nigdy nie zostało wydane innym podmiotom działającym na przedmiotowym terenie, winien w świetle przepisów K.p.a. skutkować uchyleniem wydanej decyzji. W zaistniałej sytuacji brak jest bowiem możliwości jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii legalności budowy. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się na ustawowe definicje budowy oraz przebudowy obiektu budowlanego zamieszczone w art. 3 pkt 6, pkt 7, i pkt 7a Prawa budowlanego uznając, że ustalony zakres robót budowlanych wskazuje na rozbudowę obiektu budowlanego, na którą odwołujący się na miał pozwolenia. Tym samym w sprawie miał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodził się także ze stanowiskiem PINB, że magazyn nr [...] jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uprawniało organ I instancji do zastosowania postępowania legalizacyjnego, w którego toku postanowieniem nr [...] zobowiązano sprawcę samowoli do przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w ustawie. Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu należało zaś orzec zgodnie z art. 48 ust. 4 rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do argumentów odwołania WINB uznał, że nie znajdują one uzasadnienia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W skardze do sądu administracyjnego L. S. domagał się uchylenia decyzji WINB. Zarzucił jej wydanie z naruszeniem szeregu przepisów K.p.a., a to: art. 7 (przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy), art. 77 (przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art. 80 (przez pominięcie oświadczeń świadków powołanych przez stronę postępowania) i art. 107 (z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji). Zarzucił także błędne przyjęcie przez WINB , że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty sformułowane w petitum skargi podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana jedynie w oparciu o fakt nie przedłożenia przez stronę dokumentów określonych w postanowieniu PINB. W sprawie pominięte zostały natomiast oświadczenia skarżącego i powołanych przez niego świadków twierdzących, że objęty nakazem rozbiórki budynek istniał w niezmienionym stanie przed [...] r. Wskazał także, że zrealizowane przez niego roboty nie wymagały pozwolenia na budowę i nie doprowadziły do zmiany parametrów obiektu, takich jak jego: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Zdaniem skarżącego wobec nabycia przez niego nieruchomości już po wybudowaniu na niej przedmiotowego obiektu organ nadzoru budowlanego winien był wystąpić do poprzednich właścicieli obiektu celem dostarczenia przez nich pozwolenia na jego budowę. W jego opinii przedmiotowy obiekt został wybudowany prawdopodobnie przez Ludowe Wojsko Polskie i z tego powodu nie mógł, w odróżnieniu od organu nadzoru budowlanego, dotrzeć do żądanej dokumentacji budowlanej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że organy obu instancji dokonały wszelkich, mieszczących się w kompetencjach organu, czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności PINB wezwał stronę, działając w jej interesie, do przedłożenia dokumentów umożliwiajajacych legalizację zrealizowanego obiektu. Dokumentów takich skarżący jednak nie przedłożył i nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności w doprowadzeniu do legalizacji samowoli budowlanej. Organ podniósł, że obowiązkiem właściciela obiektu budowlanego jest przechowywanie przez cały czas istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60 Prawa budowlanego, które świadczą o jego legalnym wybudowaniu. Podał także, że PINB wystąpił do Urzędu Miasta K. o przekazanie informacji o udzielonych pozwoleniach na budowę na posesji przy ul. [...] w K., a tym samym nie jest uzasadniony zarzut niepodejmowania przez organ inicjatywy dowodowej. Podniósł, że z obowiązującej na gruncie K.p.a. zasada oficjalności rola organu ograniczona jest tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca, a ciężar przeprowadzenia dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu pominięcia wyjaśnień złożonych przez skarżącego WINB powołał się na przepis art. 75 § 2 K.p.a. stwierdzając, że oświadczenie strony co do stanu faktycznego lub prawnego może zastąpić inne dowody tylko w przypadku, kiedy nie budzi ono wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, a okoliczności nie wymagają dowodu i mogą zostać zastąpione stosownym oświadczeniem. Oświadczenie skarżącego o wykonaniu na obiekcie tyko prac modernizacyjno-remontowych, a nie rozbudowy budynku nie znalazło zaś oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał także podniesiony w skardze zarzut pominięcia zeznań świadków zgłoszonych w postępowaniu przed organem I instancji podając, że w sprawie oświadczeń takich nie przedstawiono. Udział w toczącym się postępowaniu zgłosił także Prokurator Prokuratury Rejonowej M. J. delegowana do Prokuratury Okręgowej w K., która poparła skargę i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek nie do końca z przyczyn podniesionych przez skarżącego. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.>). W pierwszym rzędzie działając z urzędu wskazać należy, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja PINB nie mogły się ostać z uwagi na nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania, na którą został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu magazynowego oznaczonego jako magazyn nr [...]. Z nagłówka, sentencji i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem, że obowiązek wykonania rozbiórki organ nałożył na Przedsiębiorstwo [...] - firmę pod jaką zarejestrował się w ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorca, będący osobą fizyczną. W decyzji tej PINB nie zamieścił też żadnych danych osobowych przedsiębiorcy, ograniczając się do ich wskazania jedynie w rozdzielniku orzeczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że firma prowadzona przez osobę fizyczną nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wynikająca z przepisów prawa okoliczność, iż osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) podlega wpisowi do ewidencji, nie może mieć wpływu na to, że stroną postępowania administracyjnego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca tę działalność ( vide: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2305/06 [w:] LEX nr 329763). W opisanej sytuacji organ odwoławczy winien powziąć wątpliwość, co do prawidłowego oznaczenia podmiotu, do którego skierowany został nakaz rozbiórki i jego tożsamości z podmiotem wnoszącym odwołanie. Tymczasem WINB w nagłówku zaskarżonej decyzji przyjął, niezgodnie z brzmieniem sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego został nałożony na L. S. Rozstrzygnięcie tej kwestii przez organy obu instancji naruszają dyspozycję art. 29 K.p.a. Zdaniem Sądu powyższe uchybienie stanowi przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i skutkowało w związku z nakazem zamieszczonym w art. 135 p.p.s.a. koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Opisane uchybienie nie stanowiło natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w różny sposób zostały oznaczone podmioty do których skierowane zostały decyzje organów obu instancji, może stanowić bowiem przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdyby w sprawie wystąpiła uzasadniona wątpliwość co do tożsamości obu tych podmiotów. Przechodząc do analizy materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w sprawie w sposób niedostateczny ustalony został charakter zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych na obiekcie oznaczonym jako magazyn nr [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę obiektu budowlanego należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Przez przebudowę obiektu należy zaś rozumieć w świetle art. 3 pkt. 7a cytowanej ustawy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stosownie wreszcie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane będące pracami polegającymi na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego nie stanowią budowy. Przywołane ustawowe definicje różnych rodzajów robót budowlanych mają istotny wpływ, w przypadku ich samowolnej realizacji, na wybór przez organ nadzoru budowlanego odpowiedniej procedury legalizacyjnej. Mianowicie w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego, czy jego remoncie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a zastosowane w sprawie przepisy art. 48 tej ustawy znajdą zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na budowie, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Brak dostatecznych ustaleń faktycznych wskazujących, jakiego rodzaju roboty budowlane zostały zrealizowane na obiekcie stanowiącym przedmiot postępowania powoduje zatem uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wyboru właściwego trybu postępowania dokonanego przez organy nadzoru budowlanego. W tym miejscu zgodzić się trzeba z zarzutami skarżącego naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Niezrozumiałe dla Sądu było w tym kontekście powołanie się przez WINB w odpowiedzi na skargę na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę oficjalności. Oparcie postępowania dowodowego na zasadzie oficjalności oznacza bowiem, że organ administracyjny jako gospodarz postępowania jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a nie tylko dowody wnioskowane przez stronę postępowania, co zdaje się sugerować WINB. . Zauważyć trzeba, że PINB ustalenia dotyczące zakresu robót zrealizowanych przy magazynie nr [...] sprowadził zasadniczo do kwestii nie dysponowania przez inwestora pozwoleniem na budowę tego obiektu pochodzącego z okresu przed nabyciem przez inwestora przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o powyższe ustalenie organ uznał, jak się zdaje, że przedmiotowy obiekt został w [...] r. w całości samowolnie dobudowany do innego budynku magazynu (por. protokół oględzin zamieszczony w aktach administracyjnych k - 5). Następstwem zaś tych ustaleń było zakwalifikowanie zrealizowanych robót budowlanych jako objętych hipotezą art. 48 Prawa budowlanego. Powyższe rozstrzygniecie, jak wyżej wykazano, było jednak co najmniej przedwczesne i nie zostało poparte dostatecznymi ustaleniami faktycznymi. W konsekwencji należało stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie tylko z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, ale też z obrazą prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organowi I instancji przyjdzie dodatkowo wytknąć błędne wskazanie w podstawie prawnej decyzji wyłącznie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Mając na uwadze stwierdzone wyżej naruszenia prawa procesowego i materialnego oraz działając w oparciu o normę wynikającą z art. 135 p.p.s.a. Sąd usunął z obrotu prawnego także postanowienie PINB z dnia [...] r. nr [...], wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, którym nałożono na Przedsiębiorstwo [...] nałożono obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów. Odnosząc się do treści zawartych w tym postanowieniu nakazów, stwierdzić także trzeba, że już po wydaniu tego postanowienia Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 ( Dz. U. Nr 247, poz. 1844) uznał za niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji R.P. zamieszczenie w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania". Wyrok ten oznacza, że domaganie się przez PINB przedłożenia przez inwestora ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zamierzonej inwestycji, oparte było o normę niekonstytucyjną. Uchylenie z przytoczonych powodów decyzji organów obu instancji oraz postanowienia PINB nie oznacza jednak przesądzenia przez Sąd wyboru jednego z dwóch omówionych wyżej trybów likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej, a jedynie wskazuje na konieczność wszechstronnego zbadania przez organy nadzoru budowlanego wszystkich okoliczności sprawy. W przypadku, gdyby na podstawie zebranych dowodów okazało się, że stanowiący przedmiot postępowania magazyn nr [...] został samowolnie wybudowany przed dniem [...] r., a zakres zrealizowanych na nim po tej dacie robót budowlanych wskazuje na jego przebudowę, organ winien w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne tego obiektu w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a dopiero następnie postępowanie w trybie przepisów obowiązującej ustawy. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.