II SA/Gl 465/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi "A" G. S., R. K. Spółka Jawna w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. Firma “B" B., M. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą “Magazyn materiałów budowlanych z zapleczem socjalno-biurowym i boksami na materiały [...]" na działkach nr A i B. Charakteryzując projektowaną inwestycję inwestor podał, iż zapotrzebowanie na wodę i energię zaspokojone zostanie przy pomocy istniejących przyłączy. Do składanej dokumentacji Inwestor dołączył także kierowane do siebie pismo “C" S.A. z dnia [...] 2003 r. informujące, iż Spółka Akcyjna wyraża zgodę na zapewnienie “B" energii elektrycznej o łącznej mocy do 100 KW oraz wody przemysłowej bez możliwości odprowadzenia ścieków do kolektora chyba, że “B" wykona podłączenie do kolektora. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, obejmującego m.in. nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, Prezydent Miasta T., działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...] r. [...] ustalił warunki zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji. Wydana decyzja określa podstawowe dane charakteryzujące planowaną inwestycję, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Formułując warunki dotyczące infrastruktury technicznej organ I instancji stwierdził, iż zapewnienie dostaw i warunki techniczne podłączenia mediów nastąpi z zakładu “C" S..A. cyt. “zgodnie z pismem z dnia [...].2003 r.". Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł w terminie ustawowym R. K., w imieniu "A" G. S., R. K. Sp. j. - właściciela sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący się stwierdził m.in., że przedmiotowa decyzja narusza interesy firmy “A", umożliwia szkodliwe oddziaływanie inwestycji na środowisko i prowadzi do zagrożenia życia i zdrowia osób trzecich związanego z wzmożonym ruchem samochodowym na drodze dojazdowej do takiego ruchu niedostosowanej. Ponadto stwierdził, że uzgodnione postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. warunki nie chronią dostatecznie obiektów i ludzi znajdujących się na sąsiednich posesjach przed szkodliwym oddziaływaniem powstającego pyłu i hałasu i czynniki te spowodują znaczne obniżenie wartości nieruchomości firmy "A". Zarzucił także, że inwestor nie złożył raportu o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie wraz z wnioskiem, lecz w terminie późniejszym, co uniemożliwiło wcześniejsze odniesienie się do jego zawartości. Zwrócił też uwagę na utrudnienia z zakresie dostarczania mediów na działkę inwestora albowiem działki nr A i B oddzielone są od nieruchomości “C" nieruchomościami firmy “A". Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, nie umożliwia szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko i nie prowadzi do zagrożenia życia i zdrowia osób trzecich związanego z ruchem samochodowym na drodze dojazdowej. Zarzut dotyczący wzmożonego ruchu samochodowego jest, w ocenie Składu Orzekającego Kolegium, całkowicie chybiony. W obowiązującym stanie prawnym brak jest bowiem przepisu, który regulowałby ilość pojazdów, jakie mogą poruszać się po drodze w jednostce czasu. Organ II instancji stwierdził też, iż projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został sporządzony przez osobę mającą odpowiednie kwalifikacje i udokumentowany przez odpowiedni opis i załączniki mapowe natomiast o walorach estetycznych i architektonicznych projektowanych obiektów przesądzać będzie decyzja o pozwoleniu na budowę. Zarzut dotyczący braku raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko w chwili wszczęcia postępowania jest z kolei, zdaniem Kolegium, wynikiem nieporozumienia. Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej inwestycji jest bowiem wykonywany po określeniu jego zakresu, a zakres raportu został określony dopiero w trakcie trwania postępowania administracyjnego postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T.. Organ II instancji stwierdził też, iż podniesione zastrzeżenia co do możliwości zaopatrzenia projektowanej inwestycji w media są niezrozumiałe. We wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor określił wszak, że zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę i odprowadzanie ścieków następować będzie z istniejącej na działce inwestora sieci po zlikwidowanej betonowni. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania tego zapisu inwestora we wniosku. W dniu [...] 2005 r. "A" G. S., R. K. Sp. j. wniosła skargę na decyzję organu II instancji. Skarżąca podnosi, iż SKO nie wzięło pod uwagę wskazanych w odwołaniu zagrożeń dla osób trzecich, nie uwzględniło przepisów o ruchu drogowym, nie zwróciło uwagi na zarzut naruszenia norm związanych z ochroną środowiska. Nie wzięło też pod uwagę faktu, że przyłącza mediów po zlikwidowanej betoniarni biegną przez posesję firmy “A", która nie wyraża zgody na przebieg przyłączy przez ich nieruchomość. Nadto zdaniem skarżącej Spółki wydanie decyzji przez uprawnioną i posiadającą odpowiednie kwalifikacje osobę nie stanowi gwarancji, że wydana decyzja jest właściwa. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, stwierdzając nadto m.in., iż zarzuty dotyczące walorów estetycznych planowanej inwestycji, a także ewentualnego wzmożonego ruchu pojazdów mają charakter subiektywny, natomiast zarzut dotyczący przyłączy mediów nie może mieć znaczenia na tym etapie postępowania. Warunkiem wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem, zdaniem organu II instancji, istnienie uzbrojenia terenu, a takie uzbrojenie w przedmiotowym przypadku istnieje. Natomiast spory pomiędzy inwestorem a właścicielami działki, przez którą przebiegają przyłącza nie mogą być rozstrzygane przez organ właściwy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie swej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy odpowiednie zastosowanie znajdują unormowania k.p.a., chyba że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad tych wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż organ odwoławczy trafnie uznał, że zgłoszone przez odwołującą się Spółkę zarzuty dotyczące ewentualnego wzrostu ruchu samochodowego, czy też obniżenia wartości nieruchomości firmy “A" z uwagi na nie współgrający z budynkami skarżącej charakter projektowanych boksów uznać należy na obecnym etapie postępowania za chybione i w tym zakresie można się przychylić do podniesionej przez organ II instancji szczegółowej argumentacji. Jednocześnie zauważyć jednak należy, iż podobnej wnikliwości zabrakło organowi II instancji w odniesieniu do kolejnego, kilkakrotnie już w trakcie postępowania podniesionego zarzutu, iż teren, na którym zlokalizowana ma zostać planowana inwestycja nie graniczy z firmą “C", a tym samym niemożliwym, zdaniem strony skarżącej, będzie dostawa mediów z ominięciem należącej do niej działki, a w konsekwencji bez naruszenia interesów firmy “A". Sąd stwierdza w tym miejscu, że z akt sprawy nie wynika by organ odwoławczy w jakikolwiek sposób badał i oceniał w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania poprawność umieszczonej w decyzji ustalającej warunki zabudowy szczegółowej klauzuli zastrzegającej, że dostawcą mediów winna być firma, która sądząc z nazwy zajmuje się usługowo nie dostawą mediów lecz dostawami materiałów [...], nie ustosunkował się też do faktu odniesienia się w decyzji o warunkach zabudowy nie do umowy o dostawę mediów (z akt nie wynika by takowa została zawarta) lecz do jednostronnego pisma informacyjnego, które nie stanowi jednoznacznego zobowiązania, nie zawiera żadnych szczegółów co do ewentualnych dostaw energii elektrycznej i wody, a w części dotyczącej ścieków ma charakter warunkowy. Organ nie zbadał także czy przewidziany w decyzji ustalającej warunki zabudowy planowany dostawca mediów istotnie ma możliwość zapewnienia stałych dostaw w niezbędnych ilościach i czy przewidziana w decyzji realizacja dostaw jest możliwa poprzez istniejące przyłącza bez naruszenia interesów osób trzecich. Do kwestii tych organ odwoławczy nie ustosunkował się też merytorycznie w wydanej przez siebie decyzji, trudno bowiem za merytoryczną wypowiedź uznać zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż podniesione zastrzeżenia co do możliwości zaopatrzenia projektowanej inwestycji w media są cyt. “niezrozumiałe". Po raz pierwszy bezpośrednio do sprawy przyłączy organ II instancji odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, kiedy to stwierdził, że zarzut skarżącej Spółki nie może mieć znaczenia na tym etapie postępowania albowiem do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest jedynie istnienie uzbrojenia terenu. Jednakowoż nawet wówczas nie ustosunkował się do faktu, iż dostawa mediów z firmy “C" została przez organ pierwszej instancji podniesiona do rangi warunku i jako taka wprowadzona do osnowy decyzji o warunkach zabudowy. Notabene zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu organu II instancji, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest jedynie istnienie uzbrojenia terenu, bez potrzeby dokonania jakichkolwiek bardziej szczegółowych ustaleń co do faktycznych możliwości przyszłego zabezpieczenia niezbędnych dostaw mediów. Konieczność istnienia uzbrojenia terenu przewidziana bowiem została, wraz z innymi warunkami, w art. 61 ust. 1 u.p.z.p określającym wymogi, od których ustawodawca uzależnił potencjalną możliwość wydania pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć nie będących inwestycją celu publicznego, powołany przepis w żadnej mierze nie odnosi się natomiast do wymaganej prawem treści decyzji. Wskazać zatem wypada, iż w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2a u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Stosownie do treści wniosku także sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna zgodnie z art. 54 pkt 2c u.p.z.p. określać warunki w zakresie infrastruktury technicznej, natomiast w myśl art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazane wyżej przepisy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji wydaną przez organ odwoławczy decyzję uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy . W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i dopiero po przeprowadzeniu analizy uzyskanych dowodów oceni prawidłowość decyzji organu I instancji. Wydaną decyzję umotywuje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.