II SA/Gl 465/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w K. M.J. sprawy ze skargi L.S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) oraz postanowienie organu I instancji z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Przedsiębiorstwu [...] przedłożenie w terminie do dnia [...] r. dla budynku magazynowego, usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w K. (obiektu nr [...] - wg. numeracji na planie sytuacyjnym, dostarczonym przy wezwaniu do udziału w oględzinach z dnia [...] r.): 1. zaświadczenia wydanego przez Prezydenta K. o zgodności budowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem autora projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż podczas wizji w terenie stwierdzono, że na terenie posesji przy ul. [...] w K. usytuowany jest budynek magazynowy (obiekt nr [...]) o pow. zabudowy [...] m2 (wymiary: [...] m - długość, [...] m - szerokość). Konstrukcja nośna - stalowa. Ściany i dach z płyt warstwowych typu "[...]" ([...]). Obiekt wybudowano w [...] r. w miejscu, w którym istniał wcześniej budynek gospodarczy o pow. [...] m2. L. S. (właściciel firmy "[...]") w składanych oświadczeniach wskazał, iż obiekt nr [...] powstał poprzez modernizację wcześniej istniejącego budynku, nie popierając jednak swych twierdzeń żadnymi dokumentami. Oświadczenia te są zresztą zdaniem organu cyt. "kuriozalne", bowiem nie można poprzez modernizację [...] powiększyć powierzchni obiektu. Organ wskazał też, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) na wybudowanie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie budowlane. Ponieważ budynek wybudowano bez pozwolenia - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożono przedłożenie wskazanej dokumentacji. Wobec nie przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r. organ I instancji decyzją z [...]r. nr [...] nakazał Przedsiębiorstwu [...] rozbiórkę przedmiotowego budynku magazynowego. Od otrzymanej decyzji, a także trzech innych, także przewidujących obowiązek rozbiórki poszczególnych obiektów na tej samej działce L. S. wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanych rozstrzygnięć. W odniesieniu do przedmiotowego budynku magazynowego oznaczonego na planie sytuacyjnym nr [...] wskazał, iż obiekt ten istniał na terenie posesji już w chwili jej zakupu w roku [...]. Obiekt, z uwagi na zły stan techniczny, został poddany jedynie pracom modernizacyjno-remontowym w celu przywrócenia i poprawy jego walorów użytkowych. Wymieniono w nim poszycie dachowe zastępując blachę falistą płytą warstwową [...], wymieniono ściany osłonowe, bramy, a okna zastąpiono świetlikami. Zniszczoną wylewkę betonową zastąpiono kostką brukową, zmieniono też instalację elektryczną. Zdaniem L. S. stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnia złożoności zagadnienia albowiem obiekt nie został świadomie zbudowany bez wymaganego pozwolenia budowlanego, a jedynie zmodernizowany w celu poprawy jego stanu technicznego, tak aby nie zagrażał bezpieczeństwu przebywających na posesji użytkowników i klientów. Brak nadto dowodów na to by pozwolenie takie w przeszłości nie zostało udzielone innym gospodarującym na posesji podmiotom gospodarczym lub osobom fizycznym. L. S. podkreślił nadto, że należy do nielicznej grupy inwestorów i przedsiębiorców inwestujących w rozwój i poprawę sytuacji ekonomicznej dzielnicy [...]. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w K. uznając ją za zgodną z prawem. Zdaniem organu odwoławczego przez budowę należy bowiem rozumieć zgodnie z art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę, natomiast przez przebudowę - wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, ale z wyjątkiem tak charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt. 7). Z przytoczonych definicji wynika, że zakres wykonanych robót "modernizacyjno - remontowych" wskazuje w rzeczywistości na rozbudowę obiektu, traktowaną jak budowa, a nie na przebudowę (określoną przez skarżącego błędnie mianem modernizacji i remontu). W przypadku budowy obiektu budowlanego bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2 tj. przypadku budowy zgodnej z przepisami o planowaniu przestrzennym. PINB w K. ustalił, że magazyn nr [...] jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uprawnia do zastosowania postępowania "legalizacyjnego" i dlatego postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. zobowiązał sprawcę samowoli, L. S., do przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w ustawie. Wobec jednak bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę obiektu. W ocenie organu odwoławczego było to prawidłowe albowiem argumentacja zawarta w odwołaniu nie znalazła potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] r. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie jej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu podniósł, iż organ pominął zawarte w aktach oświadczenia stwierdzające, że obiekt w niezmienionym stanie istniał przed [...] r., w szczególności nie zmieniła się jego powierzchnia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, iż żadne dokumenty ani oświadczenia świadków wbrew słowom skarżącego nie wskazują by obiekt w przeszłości istniał w takich samych rozmiarach jak obecnie. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach przeprowadzonej w dniu 22 października 2008 r. skarżący L. S. na pytanie Sądu czy przedmiotowy obiekt nr [...] został wyszczególniony w akcie notarialnym kupna nieruchomości oświadczył, że w akcie tym był wyszczególniony budynek z cegły, który jednak został [...] lat temu rozebrany. Nadto skarżący wskazał, iż prowadzone przez niego Przedsiębiorstwo [...] nie ma osobowości prawnej i funkcjonuje na zasadzie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją rozstrzygnięć organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć z przyczyn wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu, innych niż podniesione w skardze. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjnej oraz wydane wcześniej przez organ I instancji postanowienie, naruszają bowiem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 49b i 52 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu wskazać, iż w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego organy administracji winny były w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić i prawidłowo oznaczyć w decyzjach osobę lub osoby odpowiedzialne za dopuszczenie się samowoli budowlanej, zobowiązane następnie do przedłożenia stosownej dokumentacji bądź do przeprowadzenia rozbiórki. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym składnikiem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być oznaczenie jej adresata, a więc strony lub stron postępowania, do których praw bądź obowiązków odnosi się podjęte rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu należy, iż po myśli art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego a więc możliwego adresata rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki definiuje art. 52 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowiący, iż rozbiórki obiektu budowlanego obowiązany jest dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tylko i wyłącznie te zatem osoby mogą być, w zależności od okoliczności sprawy, adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Podkreślenia wymaga nadto, iż w myśl art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W konsekwencji jedynie te podmioty, o ile występują w roli inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu mogą zostać zobligowane do przedłożenia stosownej dokumentacji bądź rozbiórki obiektu. Wskazać w tym miejscu należy, iż w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków, a decyzję należy kierować do osoby fizycznej podając jej nazwisko i imiona. Zaadresowanie decyzji do firmy pod jaką osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, choć w konkretnym przypadku zezwala na jednoznaczną identyfikację osoby działalność tę prowadzącą (co tym samym nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) sprzeczne jest zatem z art. 29 k.p.a. a nadto, w razie zaniechania działalności powodowałoby niewykonalność nałożonego obowiązku. W konsekwencji powyższych uwag za naruszające prawo uznać należy zaadresowanie przez organ I instancji zarówno postanowienia z dnia [...] r. jak też decyzji z dnia [...] r. Przedsiębiorstwa [...], nie zaś do prowadzącego działalność gospodarczą L. S. Wady tej nie sanuje posłużenie się w decyzji drugoinstancyjnej imieniem i nazwiskiem strony, decyzja ta pozostawia bowiem w obrocie prawnym wadliwe rozstrzygnięcia organu I instancji. Przypomnieć nadto należy, iż zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogów, o których mowa decyzja pierwszoinstancyjna nie spełnia, wskazuje bowiem jedynie fakt nie dostarczenia w terminie dokumentacji, pomijając pozostałe wymagane przywołanym przepisem konieczne elementy uzasadnienia. Wskazać nadto należy, iż postanowienie z dnia [...] r. obliguje do przedłożenia m.in. ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, iż wymóg przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnosić się może jedynie do terenów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (czego organ nie wyjaśnił), a nadto zawarty w art. 48 wymóg ostateczności decyzji już w dniu wszczęcia postępowania Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) uznał za niezgodny z ustawą zasadniczą. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny zobligowany był do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej uchybień i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna. Obie decyzje uznać bowiem należy za wydane bez prawidłowego ustalenia adresata nakładanego obowiązku, a decyzję pierwszoinstancyjną nadto za pozbawioną wymaganego prawem uzasadnienia. Wyeliminowania z obrotu prawnego wymaga także wydane przez organ I instancji postanowienie z dnia [...] r., także i ono bowiem nakłada obowiązki na Przedsiębiorstwo [...] miast na L. S. Sąd w żadnej mierze nie podzielił natomiast zawartych w skardze ocen skarżącego L. S., iż w rzeczywistości budynek został jedynie zmodernizowany albowiem w obecnych rozmiarach istniał już w przeszłości. Jednoznacznie przeczy temu złożone na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. oświadczenie skarżącego, iż w akcie notarialnym kupna nieruchomości obiekt był wprawdzie jako budynek z cegły wyszczególniony jednak [...] lat temu został wyburzony. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.