II SA/Gl 465/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), po zaopiniowaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. i organizacje społeczne, których celem jest ochrona zwierząt oraz zarząd obwodów łowieckich, przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w 2017 r. W § 3 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił wydanie aktu z naruszeniem art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) – poprzez zaniechanie publikowania uchwały, pomimo że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym jest aktem prawa miejscowego. Po zacytowaniu treści art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, Prokurator podniósł, że w świetle przywołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające jest, aby tylko jedna norma uchwały miała taki charakter, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Zdaniem Prokuratora, uchwała została skierowana do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania ustawowe. Niewykonanie obowiązku publikacji uchwały jest zaś istotnym naruszeniem prawa, gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie i zwrot kosztów postępowania. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał w skardze konieczności ochrony praworządności. Brak zatem przesłanek z art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawniającym prokuratora do wniesienia skargi. Nadto, zaskarżona uchwała nie występuje już w obrocie prawnym. Stąd sprawa jest bezprzedmiotowa. Wreszcie, zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu istotnym, gdyż nie stanowi aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Prokurator jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi z mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Od jego oceny zależy uznanie, czy wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 § 1 cyt. ustawy). Kwestia ta nie podlega więc badaniu w postępowaniu sądowym. Brak zatem było przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 tej ustawy. Wniesienie skargi jest też dopuszczalne w każdym czasie zgodnie z art. 53 § 3 w zw. z § 2a ustawy. Zdaniem składu orzekającego, brak też podstaw do odrzucenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego z powodu utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały. Akt ten pozostawał bowiem w obrocie prawnym oraz wywołał określone skutki prawne i może mieć nadal zastosowanie do sytuacji sprzed utraty jego obowiązywania. Taki stan rzeczy uzasadnia poddanie go merytorycznej kontroli w postępowaniu sądowym. Jednakże zdaniem sądu administracyjnego, zaskarżona uchwała nie narusza prawa w istotny sposób w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 994). W orzecznictwie sądowym sporna jest kwestia charakteru prawnego uchwały, podjętej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wyżej powołanej. Ustawodawca nie stwierdził wprost, że coroczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest aktem prawa miejscowego – w przeciwieństwie do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454). Zakres przedmiotowy takiego regulaminu przesądza bowiem, że skierowany jest do kręgu bliżej nieokreślonej liczby podmiotów, rodząc po ich stronie prawa i obowiązki. Tymczasem katalog zadań gminy określa art. 3 tej ustawy. I tak, do zadań gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt i zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałanie z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 14 i 15 art. 3 ust. 1 ustawy). Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (Dz. U. Nr 230 poz. 1373 z 2011 r.). Na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. dokonano także nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt. Na mocy tej nowelizacji wprowadzono obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres przedmiotowy tego programu reguluje art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1840). Co do zasady, program ten określa zadania gminy. Ustawodawca nie określił wprost, aby akt miał przymiot prawa miejscowego (art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 tej ustawy). Stąd też w orzecznictwie sporna jest kwestia charakteru prawnego takiego programu. Jednakże zdaniem składu orzekającego, charakter uchwały winien podlegać indywidualnej ocenie. Prokurator nie wskazał żadnych postanowień zaskarżonej uchwały, mających charakter generalny i abstrakcyjny. Działając z urzędu sąd dokonał analizy treści uchwały i nie stwierdził, aby wynikały z niej uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. Uchwałodawca określił jedynie zadania Miasta K. oraz źródło finansowania i wysokość środków przeznaczonych na realizację programu w 2017 r. Wątpliwości mogą rodzić jedynie postanowienia zawarte w § 10 i § 16 uchwały. I tak, w § 10 określono zasady funkcjonowania akcji dokarmiania katów wolno żyjących. Postanowiono, że karmicielem może być wyłącznie mieszkaniec K., który wypełnił kartę karmiciela. Jednak zdaniem składu orzekającego, postanowienia te nie są źródłem praw i obowiązków, a jedynie mają na celu kontrolę nad środkami przeznaczonymi na dokarmianie zwierząt. Nie są zatem skierowane na zewnątrz, lecz określają obowiązki pracowników gminy, realizujących zadania, wynikające z programu. Z kolei § 16 uchwały, stanowi o podjęciu przez dotychczasowego właściciela zwierzęcia, który rezygnuje z jego posiadania, działań w celu znalezienia dla niego nowego domu, a w razie niemożliwości – oddania zwierzęcia do schroniska. Stanowi to zatem jedynie ogólny postulat, zaś źródłem obowiązków właściciela zwierzęcia jest przepis art. 6 ust. 1a pkt 11 ustawy o ochronie zwierząt, który zabrania ich porzucania. Stąd też źródłem obowiązków jest regulacja ustawowa, a nie – postanowienia programu, korelujące z ustawą. Zatem zaskarżona uchwała określa jedynie zadania gminy w zakresie wyznaczonym w art. 11a ust. 2 ustawy. Została też podjęta po zaopiniowaniu przez podmioty wskazane w ust. 3 tego przepisu oraz w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie (do dnia 31 marca 2017 r.). Charakter zawartych w niej postanowień nie pozwala na stwierdzenie, że zawiera normy powszechnie obowiązujące, regulujące uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu osób (podmiotów). Uchwała nie wywiera zatem skutków "zewnętrznych" jako typowych dla aktów prawa miejscowego. Taki też pogląd wyrażono w prawomocnym wyroku tut. sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 102/18, wydanym w analogicznej sprawie. Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wyżej powołanej oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Na marginesie stwierdzić należy, że gdyby podzielić pogląd Prokuratora, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wówczas postępowanie sądowe byłoby bezprzedmiotowe. Uchwała dotyczył bowiem programu na 2017 r. i nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zatem wówczas nie weszłaby w życie i nie wywołałaby żadnych skutków prawnych. W takiej sytuacji również brak byłoby podstaw prawnych do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając istotnego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec oddalenia skargi brak podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 i art. 209 tej ustawy. ec