II SA/Gl 466/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA Stanisław Nitecki, Protokolant ref. Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Starosta W. decyzją nr [...] z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i W.B. pozwolenia na budowę tarasu na dachu budynku /[...]/ w odległości [...] m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, na parceli nr [...], zlokalizowanej w W. przy ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 41 i 71 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm./. W motywach natomiast wskazano na uzyskanie przez inwestorów zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. Urz. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z zm./. Podano także, iż wniosek o uzyskanie odstępstwa inwestorzy uzasadnili małym obszarem działki, oddaleniem budynku sąsiada J.S. od wspólnej granicy o [...] metrów, faktem, iż w granicy tej rosną około [...] metrowe sosny. Stwierdzili także, że budynek, na którym ma być usytuowany taras powstał około [...] lat temu i już wtedy posiadał balustradę od strony granicy. Na dobudówkę – [...] inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie decyzją z dnia [...] nr [...]. Ponieważ inwestorzy wykazali także prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożyli stosowny projekt i inne dokumenty zasadnym było udzielenie pozwolenie na budowę tarasu. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. podał, że od [...] protestuje przeciwko próbie wykonania przez inwestorów tarasu na dachu [...], czego dowodem jest złożona przez niego skarga, dotychczas nie rozpoznana, zapisana pod sygnaturą II SA/Ka 1665/02. Brak zgody na zrealizowanie tarasu jest następstwem zbliżenia go do granicy na odległość [...], usytuowanie na wysokości [...] metrów naprzeciwko okien jego budynku, co pogorszy warunki używania pomieszczeń. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że organ I instancji postępując zgodnie z procedurą określoną w art. 9 ustawy Prawo budowlane, po uprzednim wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 12.04.2002 r., udzielił pozwolenia na budowę garażu nad [...]. Ta dobudowana część /[...]/ uzyskały zezwolenie na użytkowanie decyzją z dnia [...]. Przed decyzją o zezwoleniu na użytkowanie [...] na rzecz inwestorów wydano decyzję zezwalającą na [...] – na [...]. Ostateczna decyzja w tej właśnie sprawie – z dnia [...] – została zaskarżona przez J.S. i zawisła pod sygn. II SA/Ka 1665/02. Złożenie skargi przez J.S. na decyzję zezwalającą na adaptację strychu, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w aktualnej sprawie to jest decyzji zezwalającej na budowę tarasu, tym bardziej, że w sprawie II SA/Ka 1665/02 wniosek o wstrzymanie wykonania został oddalony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.S. wskazał przede wszystkim na brak udziału w części postępowania, w którym udzielono zgody na odstępstwo od § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12.04.2002 r. Zakwestionował dane podane w wniosku o udzielenie odstępstwa: odległość dobudówki od granicy nie wynosi [...] m ale [...], sosny w granicy nie zasłaniają widoku z ewentualnego tarasu, który ma być usytuowany na wysokości [...] metrów. Nie uwzględniono także zagospodarowania jego działki, planów inwestycyjnych oraz naruszono jego interesy przez dopuszczenie do budowy tarasu w zbliżeniu do granicy, co pogorszy możliwości korzystania z pomieszczeń w jego budynku /kwestia prywatności/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu II instancji oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem norm proceduralnych odnoszących się do zbierania, utrwalania i oceny materiału dowodowego, a także obowiązków organów ustosunkowania się do wniosków, twierdzeń i żądań stron postępowania. W konsekwencji powyższych naruszeń nie do odparcia pozostają zarzuty skarżącego, iż decyzje te naruszają prawo materialne, a mianowicie Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r. /Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 718 z zm./. Z zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych w zasadzie wynika jedynie, że udzielono pozwolenia na budowę tarasu na dachu wcześniej samowolnie wykonanej przybudówki do domu mieszkalnego, obejmującej [...]. Przybudówka ta została zalegalizowana decyzją z dnia [...] nr [...]. Ponieważ dobudówka została wykonana w zbliżeniu do granicy Starosta W., po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury /pismo z dnia 2.03.2004 r./, udzielił zgody – postanowieniem z dnia 11.03.2004 r. – na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z zm./. Odstępstwo polegało na możliwości wykonania tarasu [...], na działce budowlanej nr ewid. [...] w odległości [...] m od granicy z działką skarżącego. Postanowienie o udzieleniu odstępstwa – wydane zostało na wniosek inwestorów, przed dniem złożenia przez nich wniosku o pozwolenie na budowę /wniosek z dnia [...]/, w postępowaniu o którym skarżący nie został zawiadomiony, ani nie brał w nim udziału. Takiego sposobu udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych Sąd nie może zaakceptować. Artykuł 9 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tryb uzyskiwania tego odstępstwa regulują art. 9 ust. 2 i 3 ustawy. W ocenie składu orzekającego inwestor – dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę może uruchomić tryb przewidziany w art. 9 Prawa budowlanego. Wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ architektoniczno-budowlany składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa szczegółowo określa, co powinien zawierać taki wniosek, co obliguje organ do dokonania szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Ustalenia te powinny być dokonane z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, a w szczególności określonych w art. 77, 79 i 89 kpa. Dokonując ustalenia czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" organ powinien mieć na uwadze także art. 7 kpa to jest uwzględnienia słusznego interesu obywatela, a więc zarówno inwestora, jak i właściciela działki sąsiedniej. Wydaje się więc celowe, a nawet niezbędne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej /art. 89 § 2 kpa/. Orzekając o odstąpieniu od warunków technicznych należy bowiem mieć na uwadze, że własność – zarówno inwestora, jak i właściciela działki sąsiedniej – nie jest własnością absolutną, ale jej ograniczenie może być dokonane tylko ustawą, o ile nie narusza jej istoty. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11.05.1999 r. w sprawie P. 9/98 wskazał na możliwość ograniczenia nie skrępowanego korzystania z nieruchomości w celach budowlanych zarówno inwestora, jak i właściciela działki sąsiedniej. Ograniczenia te zawsze jednak powinny mieć na uwadze art. 64 ust. 1 i 32 Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie przez pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu o udzielenie odstępstwa zostały naruszone zasady proceduralne, jak i art. 32 Konstytucji RP. W systemie polskiego Prawa budowlanego wykonywanie uprawnień właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości w zakresie dotyczącym ich zabudowy doznaje szeregu ograniczeń wynikających np. z planów miejscowych czy warunków technicznych. Co do zasady właściciel nieruchomości nie może korzystać na cele budowlane z przysługujących mu uprawnień właścicielskich względem nieruchomości aż do granic z nieruchomościami sąsiednimi. Ma bowiem wynikający z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązek "odsunięcia się". Ów obowiązek "odsunięcia się" znoszą właśnie szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy jeszcze raz w tym miejscu podkreślić, że ustalenie, czy w danym wypadku zachodzi taki szczególny przypadek, należy do wyłącznej kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, co zostało zaakceptowane zaskarżoną decyzją, nie przeprowadził żadnego postępowania we wskazanym zakresie. We wniosku z dnia [...] do Ministra Infrastruktury przytoczono jedynie okoliczności podane przez inwestorów we wniosku także z dnia [...]. W konsekwencji spowodowało to w dalszym postępowaniu zarzuty skarżącego co do nieprawdziwości i niekompletności uzasadnienia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Już w tym miejscu należy z całą mocą podkreślić, że do tych zarzutów żaden z organów orzekających nie ustosunkował się, a nawet w odpowiedzi na skargę nie zostały one uznane za godne rozpatrzenia. Stanowi to naruszenie zasad generalnych procedury administracyjnej wyrażonych w art. 7, 8, 9, 10 a także art. 107 § 3 kpa. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że charakter inwestycji i budowa tarasu na dachu kuchni i garażu wydaje się przesądzać o odległości tej inwestycji od granicy. W świetle dotychczas zgromadzonych materiałów należy przyjąć, że będzie to odległość równa odległości dobudówki to jest [...] od granicy i nie będzie pozostawać w związku z udzielonym odstępstwem. Odległość dachu [...] od granicy nie została w sprawie ustalona, nie wynika z dołączonych projektów budowlanych, ani nie wyjaśnił jej żaden z orzekających organów, mimo zarzutów skarżącego. Nie do odparcia są w związku z tym twierdzenia skarżącego, że zezwalając na przebudowę [...] na taras w istocie zezwolono na usytuowanie tarasu w odległości [...] cm od granicy. Wątpliwości w tym zakresie pogłębia dołączona do akt sprawy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...], z której uzasadnienia wynika, iż garaż znajduje się w odległości około [...] m od granicy. Natomiast z projektu budowy tarasu nie wynika by nie zajmował on całego dachu garażu, a więc nie rozpoczynał się na górnej ścianie garażu, w odległości nie większej niż [...] m od granicy. W postępowaniu ponownym organy orzekające powinny przede wszystkim ustalić odległość [...] od granic działki, a także czy projektowany taras będzie rozpoczynał się w miejscu ścian tych obiektów od strony granicy działki inwestora, a następnie przeprowadzić postępowanie w zakresie ewentualnego odstępstwa od warunków technicznych przy uwzględnieniu w tym zakresie stanowiska Sądu. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie, stosownie udokumentowane, może stanowić podstawę wydania decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Decyzje te powinny zawierać uzasadnienie odpowiadające art. 107 § 3 kpa co stanowi spełnienie wymogów prawa, umożliwia stronom zrozumienie decyzji, a więc daje szanse na jej akceptację, a Sądowi administracyjnemu stwarza możliwość kontroli zapadłego rozstrzygnięcia. Podnoszony przez skarżącego zarzut wydania zaskarżonej decyzji przed zakończeniem sprawy II SA/Ka 1665/02 nie ma uzasadnienia z dwóch powodów. Zaskarżona w tej sprawie decyzja nie wiąże się z budową tarasu , a dotyczy [...], po drugie skarżący cofnął skargę w sprawie II SA/Ka 1665/02, czego konsekwencją było umorzenie postępowania przez Sąd postanowieniem z dnia 29.09.2004 r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ orzekł jak w sentencji. SJ/