II SA/Gl 466/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga Gajewska, Sędziowie, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 lutego 2025 r., nr SKO.PS/41.5/1014/2024/18715 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia 8 października 2024 r., wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej zwaną również u.p.s.) ustalił opłatę skarżącej I. C. za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w T. w kwocie 500,00 zł miesięcznie od dnia 1.06.2024 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika w osobie jej córki – podniosła zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób, całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także podniosła zarzuty sprowadzające się do zakwestionowania skuteczności wypowiedzenia przez organ umowy o odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w DPS z dnia [...] kwietnia 2022 r. jak i dotyczące ustalenia odpłatności z datą wsteczną. Podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 2d u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku opłaty za pobyt matki w DPS pomimo, iż umowa z dnia [...] kwietnia 2022 r. nie została skutecznie wypowiedziana w dniu 31 maja 2024 r. Zarzuciła również naruszenie przy wydaniu decyzji art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku opłaty począwszy od 1 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że nie doszło do skutecznego wypowiedzenia wyżej wymienionej umowy, gdyż zarówno w aktach sprawy, jak i w piśmie przesłanym do strony brak jest podpisu osoby umocowanej pod wypowiedzeniem umowy. Dodała, że pismo nadesłane do skarżącej zobowiązywało ją do złożenia oświadczenia woli, czego jednakże nie uczyniła. Podkreśliła, że tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji, skoro umowa nie została skutecznie wypowiedziana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej określające krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zasady ustalania wymienionej opłaty. Organ przedstawił wykładnię tych przepisów cytując wybrane orzeczenia sądowe. Następnie wskazał, że stan faktyczny sprawy nie jest przedmiotem sporu. Zarówno decyzje ustalające odpłatność mieszkańca domu pomocy społecznej, średni koszt utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej oraz sytuacja dochodowa strony są ustalone w sposób prawidłowy. Odnosząc się do odwołania organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Dodał, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez obowiązanego i jej wysokości (por. wyrok NSA w Warszawie z 18.12.2020 r., sygn. akt I OSK 1653/20, lex nr 3166950). W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika w osobie jej córki – podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie obowiązku opłaty w sposób arbitralny, bez ustalenia sytuacji majątkowej pozostałych zobowiązanych, a także zarzuciła naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) poprzez wydanie odmiennych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych; a także lakoniczność, a w zasadzie brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz art. 107 § 1 pkt 4-6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącej i poprzestanie na przytoczeniu przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na wniosek organu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu wymienionej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w sprawie ustalenia opłaty skarżącej za pobyt matki w domu pomocy społecznej za okres od 1 czerwca 2024 r. Podkreślenia zatem wymagało, że skarżąca jako zstępna mieszkanki domu pomocy społecznej jest osobą wymienioną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a zatem należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za jej pobyt w DPS. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: - 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; - 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Dodać należało, że opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Wobec tego, zawierając umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej bierze pod uwagę nie tylko dochody, ale i możliwości osoby zobowiązanej. W piśmiennictwie wskazuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi. Jednakże przez "możliwości" należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W kontekście oceny możliwości osoby zobowiązanej, uwzględnieniu podlegają okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Natomiast według art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w pierwszej kolejności organ jest zobowiązany do przeprowadzenia czynności zmierzających do zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dopiero wówczas, gdy osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, organ ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.), organ ustalając wysokość opłaty powinien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej. Gdy zaś osoba zobowiązana odmawia zarówno zawarcia umowy jak i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.), to przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/23, publ. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jak wynika z decyzji organu I instancji – w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej – Ośrodek Pomocy Społecznej w R. przesłał skarżącej pismo wraz z aneksem do umowy z dnia [...] kwietnia 2022 r. o ponoszeniu przez skarżącą odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Następnie organ stwierdził w decyzji, że z uwagi na brak porozumienia w kwestii wysokości odpłatności, wypowiedział skarżącej umowę o ponoszeniu odpłatności, ze skutkiem na dzień 31 maja 2024 r. Z akt sprawy wynika, że po zawarciu umowy z dnia [...] kwietnia 2022 r., podpisane zostały aneksy określające zmienioną wysokość opłaty skarżącej za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej; - z dnia [...] czerwca 2022 r. - na kwotę 407,20 zł, z dnia [...] lutego 2023 r. – na kwotę 529,28 zł, - z dnia [...] kwietnia 2023 r. – na kwotę 506,05 zł. W wyniku przesłania skarżącej przez organ pisma z projektem kolejnego aneksu do umowy z dnia [...] kwietnia 2022 r., skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – w piśmie z 15 kwietnia 2024 r. zwróciła się do organu z propozycją zawarcia umowy określającej wysokość przedmiotowej opłaty w kwocie 632,04 zł miesięcznie. Natomiast organ – jak już była o tym mowa wyżej – stwierdził w decyzji, że z uwagi na brak porozumienia w kwestii wysokości odpłatności, wypowiedział skarżącej umowę o ponoszeniu odpłatności, ze skutkiem na dzień 31 maja 2024 r. W konsekwencji tego organ, przy zastosowaniu art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, ustalił w drodze decyzji wysokość opłaty skarżącej za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej na kwotę 500 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2024 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca przede wszystkim podniosła zarzuty sprowadzające się do kwestionowania skuteczności wypowiedzenia przez organ umowy o odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w DPS z dnia [...] kwietnia 2022 r. Podkreśliła, że nie doszło do skutecznego wypowiedzenia wyżej wymienionej umowy, gdyż zarówno w aktach sprawy, jak i w piśmie przesłanym do niej brak jest podpisu osoby umocowanej do wypowiedzenia umowy. Dodała, że pismo nadesłane do niej zawierało zobowiązanie do złożenia przez nią oświadczenia woli, jednakże go nie złożyła. Podkreśliła, że tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji, skoro umowa nie została skutecznie wypowiedziana. Jak wynika z zaskarżonej decyzji – pomimo podniesienia w odwołaniu powyższych zarzutów - organ odwoławczy nie odniósł się do nich. Nie ustosunkował się w najmniejszym nawet stopniu do uzasadnienia tych zarzutów. Co więcej – w sposób całkowicie nieadekwatny do treści odwołania, organ ten stwierdził, iż "odnosząc się do odwołania wskazuje, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej". Przede wszystkim zatem wskazać należało, że pogląd ten nie może być odnoszony do niniejszej sprawy, w której znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2d u.p.s., zawierający odesłanie do art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 103 ust. 2 tej ustawy – a więc organ ma obowiązek uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej. Ponadto podkreślenia wymagało, że organ podniósł ten argument w ramach odniesienia się do odwołania – podczas gdy skarżąca podniosła w odwołaniu zupełnie inne kwestie, w tym przede wszystkim zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 2d u.p.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na nią obowiązku opłaty za pobyt matki w DPS pomimo, iż umowa z dnia [...] kwietnia 2022 r. nie została skutecznie wypowiedziana z dniem 31 maja 2024 r. Organ całkowicie pominął odniesienie się do tego zarzutu. Tymczasem ocena zasadności tego zarzutu miała kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ze względu na to, że wydanie przez organ decyzji ustalającej przedmiotową opłatę może mieć miejsce wówczas, gdy nie obowiązuje w tym zakresie umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dodać przy tym należało, że akta administracyjne nie zawierają przedmiotowego wypowiedzenia umowy o ponoszeniu przez skarżącą odpłatności za pobyt matki w DPS. W piśmie organu I instancji z dnia 20 maja 2024 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącej, jest wzmianka o tym wypowiedzeniu - organ wskazał bowiem, że wypowiedzenie umowy jest w załączeniu. Jednakże nie dołączył go do akt sprawy. Natomiast nie ulega wątpliwości, że podniesienie omawianego zarzutu w odwołaniu, obligowało organ do dokonania ustaleń w zakresie tego, czy zarzut ten ma podstawy, a więc czy zostały spełnione warunki konieczne do skutecznego wypowiedzenia umowy. Jak już bowiem była o tym mowa, według twierdzeń zawartych w odwołaniu, wypowiedzenie obarczone było brakiem podpisu osoby umocowanej do wypowiedzenia umowy. Pomimo szczególnie istotnego znaczenia tej kwestii, organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń w powyższym zakresie, a nawet nie odniósł się do przedmiotowego zarzutu zawartego w odwołaniu. Zasługiwały zatem na uwzględnienie twierdzenia skargi, według których, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest odniesienia się do zarzutów skarżącej. Z uwagi zaś na charakter stwierdzonych uchybień, przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W konsekwencji przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami dotyczącymi obowiązku odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu, a także uwzględni, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji, a zatem konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.