II SA/Gl 467/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie wymeldowania U. K. z pobytu stałego w lokalu przy ul. A nr X w G.. Decyzję tę organ I instancji oparł na przepisie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 z późn. zm.), stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiła określona w tym przepisie niezbędna przesłanka do wymeldowania, a mianowicie U. K. nie opuściła trwale i dobrowolnie przedmiotowego mieszkania. Od decyzji tej odwołanie wniosła właścicielka budynku E. K. domagając się jej zmiany, bądź jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła organowi I instancji nieudolność i stronniczość oraz wyciągnięcie błędnych i nielogicznych wniosków z przeprowadzonych dowodów. Wskazała, że skoro U. K. zgodnie z ustaleniami organu przebywa 5 dni poza G., gdzie pracuje oraz dwa dni przebywa u matki w G., to nie do przyjęcia jest stanowisko, że zamieszkuje także przy ul. A X w G.. Podała, że jej była synowa wyprowadziła się z lokalu przy ul. A po otrzymaniu wezwania do uiszczenia czynszu oraz opłat za media. Takie pozostawienie przez nią rzeczy osobistych w dotychczas zajmowanym lokalu jest bez znaczenia z prawnego i faktycznego punktu widzenia gdyż przepisy ustawy o ewidencji ludności nie mówią nic o związku przyczynowo-skutkowym między pozostawieniem rzeczy osobistych w mieszkaniu, a przebywaniem w miejscu zameldowania. Pozostawione rzeczy są też stare i bezużyteczne oraz zostały podrzucone do mieszkania w celu stworzenia pozorów jego zamieszkiwania. Zarzuciła wreszcie, że świadkowie, na których zeznaniach oparł się organ potwierdzali jedynie fakt widywania U. K. na ulicy w pobliżu miejsca zameldowania, nie wiedzieli oni jednak czy zamieszkuje ona nadal w domu przy ul. A. Z niewyjaśnionych względów organ I instancji nie dał też wiary innym świadkom, a to M. K. byłemu mężowi U. K., oraz Ł. K., którzy często przebywają w domu przy ul. A X w G.. Do odwołania E. K. dołączyła też fragment pisma procesowego, sporządzonego przez pełnomocnika U. K., w sprawie o alimenty toczącej się przed Sądem Rejonowym w G., w którym to piśmie zawarte zostało stwierdzenie o zamieszkiwaniu U. K. wraz z dziećmi u jej rodziców. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G.. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu orzeczenia zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka trwałego i dobrowolnego opuszczenia przez U. K. miejsca stałego pobytu bez wymeldowania się. Zdaniem organu II instancji Prezydent Miasta G. w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy i wykazał na jego podstawie, że U. K. nie opuściła miejsca pobytu stałego w sposób trwały oraz nie zerwała całkowicie więzi z lokalem przy ul. A X w G.. Uznał, że opuszczenie miejsca pobytu stałego nie może być interpretowane inaczej niż jako suwerenne, dobrowolne i świadome działanie osoby, która od tej chwili nie przebywa już w dotychczasowym miejscu pobytu stałego. Ustalenie, że osoba nie mieszka w miejscu pobytu stałego, nakazuje zbadanie tego stanu rzeczy. Postępowanie dowodowe i całokształt okoliczności sprawy zaś wskazują, iż opuszczenie lokalu przy ul. A X w G. przez U. K. nie było trwałe i nie wiązało się z zamiarem zmiany miejsca pobytu stałego. Zainteresowana podała także, że ma zamiar powrócić do miejsca stałego pobytu, jednakże nie jest w stanie określić dokładnego terminu kiedy to nastąpi. Wyjaśniła też, że pięć dni w tygodniu mieszka i pracuje w innym miejscu, gdzie jest zameldowana na pobyt czasowy. Zatem w opinii Wojewody w aktualnym stanie faktycznym i prawnym przedwczesne byłoby uznanie, iż w sprawie spełniona została przesłanka przewidziana wart.15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zezwalająca na wydanie decyzji o wymeldowaniu U. K. z miejsca stałego pobytu. Odwołującej się organ wyjaśnił też, że ewidencja ludności nie rozstrzyga o statusie lokali mieszkalnych, ani o ewentualnych roszczeniach cywilnoprawnych powstałych na tle zajmowania, bądź opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o wymeldowaniu U. K., ewentualnie o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazała, że skoro U. K. opuściła miejsce pobytu na ponad 2 miesiące, zatem z literalnego brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż powinna zostać wymeldowana na wniosek osoby uprawnionej. Ponadto U. K. mieszka u swojej matki i tam jest kierowana jej korespondencja oraz jak wynika z oświadczenia i dokumentów posiada ona zameldowanie czasowe w innym mieście i tam też przebywa i pracuje przez 5 dni w tygodniu resztę czasu spędzając u matki. Skarżąca zakwestionowała też sposób przeprowadzania kontroli przez organ I instancji, o których strony były informowane z wyprzedzeniem. Kontrole te nie mogły, bowiem dowodzić faktu stałego zamieszkiwania U. K. pod wymienionym adresem. Opuszczenie miejsca stałego pobytu przez U. K. zdaniem skarżącej, miało charakter swobodny i suwerenny oraz trwały i związane było z wezwaniem do nawiązania stosunku najmu i zapłaty stosownego czynszu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że jego zdaniem postępowanie dowodowe i całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że opuszczenie przez U. K. lokalu przy ul. A X w G. nie było trwałe i nie wiązało się z zamiarem opuszczenia miejsca stałego pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone przez Sąd naruszenia procedury administracyjnej nie mogły nie wywrzeć też wpływu na naruszenie zaskarżoną decyzją prawa materialnego. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( dalej ustawa o ewidencji ludności ) nakłada na osobę, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące, obowiązek wymeldowania się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Jeżeli obowiązek ten nie zostanie dopełniony, ustawa przewiduje tryb administracyjny wymeldowania, który może zostać uruchomiony z urzędu lub na wniosek strony ( m.in. właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu ). Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. nr 93, poz. 887 ) przesłankami orzeczenia wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad dwa miesiące jest opuszczenie miejsca tego pobytu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. W odróżnieniu od poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych, ustawodawca w aktualnym brzmieniu przywołanego przepisu zrezygnował nie tylko ze związania kwestii zameldowania na pobyt stały z utratą tytułu prawnego do lokalu, co nastąpiło na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 ( Dz. U. z 2002 r. nr 72, poz. 716 ), ale z przepisu tego usunięta została także przesłanka uzależniająca dopuszczalność wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego od upływu 6 miesięcznego terminu liczonego od dnia w którym zainteresowany podmiot opuścił miejsce pobytu stałego bez wymeldowania. Zatem należy wskazać, że w poprzednim brzmieniu analizowanego przepisu ustawodawca kładł znacznie bardziej wyraźny nacisk na trwały charakter, jakim musiało się cechować opuszczenie miejsca stałego pobytu. Powyższa zmiana koresponduje z przepisem art. 9 ust. 2 b analizowanej ustawy zgodnie, z którym zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego ukształtowany został powszechnie akceptowany pogląd, zgodnie z którym opuszczenie przez osobę miejsca stałego pobytu bez wymeldowania skutkowało możliwością orzeczenia w drodze decyzji wymeldowania takiej osoby z miejsca pobytu stałego w przypadku, gdy miało charakter trwały i dobrowolny. Pogląd ten nie stracił też na aktualności w związku z przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2003 r. sygn. akt V SA 2323/02 ( w: LEX nr 159183). W opinii składu orzekającego nie znajduje on jednak pełnego oparcia w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r., kiedy to weszła w życie opisana ustawa zmieniająca. W szczególności w aktualnym stanie prawnym należy przyjąć, że opuszczenie miejsca stałego pobytu ma charakter trwały w przypadku, gdy osoba, której to dotyczy ześrodkowała aktywność życiową poza swoim dotychczasowym miejscem pobytu. Powyższe nie dotyczy zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji jedynie przypadku pobytu czasowego czyli przebywania bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem oraz przypadków wymienionych w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Zauważyć też należy, że przed dniem 1 maja 2004 r. omawiany przepis regulował wyłącznie kwestię wymeldowania z miejsca pobytu stałego, natomiast w jego aktualnym brzmieniu dotyczy także osób, które opuściły miejsce pobytu czasowego trwającego ponad dwa miesiące. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że ustalenia faktyczne organu ewidencji ludności w trakcie postępowania o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące koncentrować się winny aktualnie głównie na badaniu, czy opuszczenie miejsca pobytu przez osobę w stosunku, do której wszczęte zostało postępowanie o wymeldowanie miało charakter dobrowolny. Wskazać tutaj należy, że z dobrowolnym opuszczeniem miejsca pobytu mamy do czynienia wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Organ I instancji w swoich ustaleniach faktycznych skupił się jednak głownie na badaniu, czy opuszczenie przez U. K. lokalu przy ul. A X w G. miało charakter trwały uznając, że nie ma ono tego charakteru, bowiem strona pozostawiła w dotychczas zajmowanym lokalu mieszkalnym część rzeczy osobistych i pojawiała się w nim kilka razy w miesiącu. Jednocześnie wskazać należy, że organ ten uchybił obowiązkowi badania kwestii dobrowolności opuszczenia przez U. K. dotychczasowego miejsca stałego pobytu, a braków tych nie uzupełnił organ odwoławczy, który w żaden sposób nie odniósł się do dotyczących tej kwestii zarzutów podniesionych w odwołaniu. Akta sprawy nie zawierają też informacji na podstawie jakiego tytułu prawnego U. K. zajmowała przedmiotowy lokal mieszkalny. Wprawdzie aktualnie obowiązujące przepisy nie uzależniają możliwości zameldowania się, czy wymeldowania z lokalu od posiadania i odpowiednio utraty tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nie oznacza to jednak zwolnienia organów ewidencji ludności od badania tej okoliczności, może mieć ona bowiem związek z ustaleniem czy opuszczenie miejsca stałego pobytu miało charakter dobrowolny, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Organ odwoławczy nie zajął też stanowiska w kwestii, czy domaganie się przez właścicielkę lokalu podpisania umowy najmu i pokrywania kosztów eksploatacyjnych przez osobę korzystającą z tego lokalu, traktować należy jako działanie bezprawne, pozwalające na przyjęcie tezy, że opuszczenie zajmowanego dotychczas lokalu przez uczestniczkę postępowania nie miało dobrowolnego charakteru. Wskazać wreszcie należy, że Wojewoda [...] nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania dowodowego poprzestając na dowodach zebranych przez organ I instancji, czym naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie tylko weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej. Zauważyć też trzeba, że organ ten opierając się na zebranych w sprawie przez Prezydenta Miasta G. dowodach, a także na twierdzeniach odwołującej się, dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że U. K. była zameldowana na pobyt czasowy w innej miejscowości. Informację tę tymczasem zainteresowana zdementowała w toku rozprawy przed WSA. Organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się też do kwestii, gdzie została zameldowana dwójka dzieci U. K., które w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji były jeszcze małoletnie i zamieszkiwały wraz z matką. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy orzekał w niniejszej sprawie z wyraźnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśniając przyczyn i okoliczności towarzyszących opuszczeniu przez U. K. jej dotychczasowego miejsca pobytu, a zwłaszcza nie wypowiadając się w kwestii, czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] zastosuje się do powyższych wskazań. Organ ten odniesie się też szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i uzupełni postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i 202 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).