II SA/Gl 467/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. – dalej p.w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, "A" z siedzibą w K. za okres [...] r. – [...] r. opłatę stałą w wysokości 365 złotych, w tym kwotę 365 złotych za wprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, kwestionując zasadność jej naliczenia. "A" S.A. nigdy nie występowała i nie otrzymała pozwolenia zintegrowanego. Natomiast odnosząc się do pozwoleń wodnoprawnych poinformowano, że działając jako inwestor zastępczy Zarządu Województwa Śląskiego otrzymywali decyzje udzielające pozwolenia wodnoprawne wyłącznie dla potrzeb budowy [...] . Obecnie budowa [...] w całości została zakończona, a droga przekazana miastom, przez które przebiega trasa. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z. 2017 r. poz. 1566 ze zm. – dalej p.w.), określił "A" . z siedzibą w K. za okres [...] r. – [...] r. opłatę stałą w wysokości 365 złotych, w tym kwotę 365 złotych za wprowadzanie do wód innych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. W uzasadnieniu podano m. in., że pozwolenie zostało udzielone "A" S.A., na wprowadzenie wód deszczowych i roztopowych do Potoku [...] , pochodzących z odwodniania węzła [...] i ul. [...] , co zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 p.w. podlega opłacie za usługi wodne. "A". korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia z dnia [...] r., wydanego przez Prezydenta Miasta Z. na wprowadzenie wylotem [...] wód deszczowych i roztopowych w ilości Q 4001/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Skargę na powyższą decyzję wniosła "A" z siedzibą w K.. Zarzucono: - naruszenie art. 273 ust. 1, 4 i 6 p.w. w związku z art. 7, 7a § 1 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym podniesionych przez Skarżącego oraz nałożenie na stronę (Skarżącego) obowiązku, mimo wątpliwości co możliwości zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym wskazanej w podstawie decyzji normy prawnej, - naruszenie art. 271 ust. 1 p.w. w związku z art. 545 ust. 7 p.w., art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.), poprzez pominięcie, że z mocy prawa – art. 134 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne – następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejął prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. W uzasadnieniu podano m. in., że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. nie podjął się wyjaśnienia jakichkolwiek okoliczności sprawy, mimo, że już w reklamacji podniesiono wątpliwości co do zasadności naliczenia opłaty na rzecz "A". W przedmiotowej sprawie "A" nie jest podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne. Droga publiczna – [...] , została ukończona i cały pas drogowy wraz z wszelkimi urządzeniami, jak i pozwoleniami w całości z dniem [...] roku przeszedł w zarząd i władanie zarządcy drogi – Prezydenta Miasta Z.. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Stosownie zatem do treści art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że Prezydent Miasta Z. przejął prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wskazał, że skarżący kwestionując określenie opłaty powołuje się na art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Przepis ten już nie obowiązuje z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, jednak tożsama z przywołaną regulacja została powtórzona w art. 411 ust. 1 nowej ustawy. Decyzję tą (zgodnie z art. 411 ust. 3 p.w.) wydaje się na wniosek następcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei w świetle art. 271 ust. 4 p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W informacji rocznej nie ma żadnej informacji, w oparciu o jakie pozwolenie wodnoprawne (czy zintegrowane) dokonano nałożenia i obliczenia opłaty. Nie zostało ono dołączone do akt, co nie pozwala na kontrolę. Pomimo złożenia reklamacji, w której podnoszono, że skarżąca miała różne pozwolenia wodnoprawne i nie sposób ustalić tytułu naliczenia opłaty, w dalszym ciągu nie dołączono do akt sprawy przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, co nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek weryfikacji decyzji i ustalenia sposobu rozumowania organu. Jeśli organ korzystał z bazy elektronicznej, to tak wyświetlone informacje nie mają charakteru dokumentu, brak jest też np. protokołu oględzin nośnika elektronicznego, z którego korzystano i treści tam zawartych, pozwalającego zapoznać się z takim pozwoleniem. Trudno w tej sytuacji wypowiadać się również na temat obowiązywania dokumentu, który nie był i nie jest dostępny w aktach postępowania. Treść reklamacji i zarzut, że pozwolenie wodnoprawne nie było skarżącej potrzebne po wykonaniu inwestycji winna była skłonić organ do ustalenia, czy aby nie doszło do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w trybie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przy tym, "Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa." (A. Wróbel, Komentarz do art. 162 k.p.a., LEX-el., teza 7). Jeśli nie miałby zastosowania ww. przepis należało ustalić, czy np. doszło do wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy Prawa wodnego. Art. 135 pkt 2 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. mówił o zrzeczeniu się uprawnień ustalonych w pozwoleniu, co skutkowało jego wygaśnięciem. W kontekście treści reklamacji, w której podnoszono fakt uzyskania pozwolenia wyłącznie na potrzeby budowy Drogowej Trasy Średnicowej, która to budowa dawno została zakończona, należało do tego problemu odnieść się. Od tego bowiem zależy zasadność wymierzenia opłaty. Jednocześnie, w świetle art. 138 ust. 1 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następowało nie tylko na wniosek strony, ale również z urzędu, w drodze decyzji. To samo wynika z obecnie obowiązującego art. 418 ust. 1 p.w. w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 2 p.w. Skoro tak, to nie można całego ciężaru przerzucać na stronę, która mogła nie mieć świadomości, że wiele lat po zakończeniu inwestycji, w dniu 1 stycznia 2018 r., zaczną obowiązywać przepisy, które mogą spowodować naliczenie opłaty. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz dodatkowo art. 7, 11, 77 §1, 80, 107 §3 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich argumentów reklamacji i zebrać wszelkie niezbędne dokumenty w aktach sprawy, pozwalające na weryfikację rozstrzygnięcia, nie tylko przez Sąd, ale i samą stronę. Konieczne będzie ustalenie, czy pozwolenie wodnoprawne nie wygasło z mocy prawa w trybie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie na skutek jego zrzeczenia się w trybie przepisów ustawy wodnej. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących stosunkowy wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.