II SA/Gl 468/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku R.B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowo-gospodarczego wraz z wiatą oraz przyłączem wodociągowym (w ramach gospodarstwa rolnego) na parceli [...] karta mapy [...] cz. [...] obręb M. przy ul. [...]. W decyzji tej organ pierwszej instancji określił warunki realizacji inwestycji. Decyzja ta nie zawierała uzasadnienia. Odwołanie od tej decyzji wniósł E.P., który wskazał, że na terenie objętym pozwoleniem na budowę został pochowany więzień z obozu koncentracyjnego [...], zmarły w trakcie [...]. do stacji kolejowej w W.Ś. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że odwołującemu się nie przysługuje status strony w ramach tego postępowania. W następstwie wniesionej przez E.P. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wskazaną powyżej decyzję, Sąd wyrokiem z dnia 23 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 3063/01 uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, że podjęte rozstrzygnięcie było przedwczesne, ponieważ nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z wyznaczeniem kręgu stron tego postępowania. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na brak dokumentów dotyczących pochówku na terenie objętym inwestycją, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję tę wnieśli R. i R. P. W skardze tej wskazali, że inwestor w sposób podstępny uzyskał zgodę na swoją inwestycję od sąsiadów, gdyż umowa zawarta została z naruszeniem prawa, w tej sytuacji R. B. nie uzyskał zgody sąsiadów i winien zawiesić realizację swojej inwestycji do czasu zawarcia nowej umowy z sąsiadami. Skargę do tutejszego Sądu wniósł także E. P., który zwrócił się o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze wskazał, że realizacja inwestycji spowodowała szkody w jego budynku, nadto wskazał, że realizowana inwestycja stanowi uciążliwość, ponieważ z działki inwestora unoszą się tumany pyłu o podwyższonej radiacji. Skarżący przywołał także fakt pochowania na terenie objętym inwestycją osoby zmarłej w trakcie "[...]", jako przesłanki uzasadniającej zaprzestanie realizacji przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] r. i uchylił w całości decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda Ś. stwierdził, że w następstwie informacji przekazanych w skardze przez skarżącego E. P., inwestor w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę rozpoczął budowę przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji organ odwoławczy w dniu [...] r. przeprowadził wizję lokalną i stwierdził fakt wykonania ław fundamentowych planowanego obiektu. W świetle art. 28 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych jest okolicznością wykluczającą możliwość udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego te roboty. W tym stanie prawnym i faktycznym Wojewoda Ś. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a ocenę legalności przedmiotowej inwestycji pozostawił organom nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję w imieniu R. B. wniósł adwokat W.W. W skardze tej zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji ostatecznej wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę oraz naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie , iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz decyzje Wojewody Ś. z dnia [...] r. i [...] r. nie miały charakteru decyzji ostatecznej. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, że stanowisko przyjęte przez Wojewodę Ś. w zaskarżonej decyzji jest chybione albowiem skarżący rozpoczął budowę w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę. Nadto skarżącemu wydano dziennik budowy. Dodatkowo skarżący wskazali, że przyjęcie rozumowania przyjętego przez Wojewodę Ś. może w konsekwencji doprowadzić, że inwestor który rozpocznie realizację inwestycji dysponując ostateczną decyzją administracyjną w przypadku wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, czyni to na własne ryzyko i naraża się na naruszenie normy wskazanej w art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie na przymusową rozbiórkę. Nadto skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja naraża go na straty, albowiem w oparciu o ostateczną decyzję zakupił materiały oraz rozpoczął roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), nie wykazała by zaskarżona decyzja nie odpowiadała wymogom prawa, a tylko w takim przypadku Sąd obowiązany jest skargę uwzględnić. W pierwszej kolejności przyjdzie przedstawić stan prawny w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei stosownie do postanowień art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże dla rozpatrywanej sprawy kluczową rolę odgrywają postanowienia art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W przepisie tym stanowi się, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Następnie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 4 tej ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przywołany stan prawny oznacza, że w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę, mające status decyzji ostatecznej, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie wydaje się nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz następuje zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli inwestycja została zakończona, wówczas decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W obu przypadkach występuje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie w tym zakresie prowadzi organ nadzoru budowlanego. Przeniesienie powyższej analizy stanu normatywnego na grunt rozpatrywanej sprawy pozwala uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe, jak również przywołane w nim uzasadnienie. Przyjdzie podzielić argumentację Wojewody Ś., który stwierdziwszy fakt wykonania ław fundamentowych planowanego obiektu, a zatem rozpoczęcie już realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę uznał, że inwestor będzie mógł dalej kontynuować rozpoczęte roboty budowlane nie w oparciu o pozwolenie na budowę lecz w oparciu o rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o postanowienia art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W tej sytuacji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji miało umocowanie w przepisach prawa i było prawidłowe. Analogicznie należy ocenić umorzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, ponieważ takie pozwolenie w rozpatrywanej sprawie nie będzie już wydawane, a tym samym wyczerpana została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przewidziana treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia treści art. 28 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu nie mają umocowania w przepisach tej ustawy. Analiza skargi pozwala uznać, że skarżący upatrują w pozwoleniu na budowę wydanym w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego jedyną podstawę prawną dla rozpoczęcia i kontynuowania rozpoczętych robót budowlanych. Jak zostało to powyżej wykazane stanowisko takie nie znajduje umocowania w brzmieniu postanowień art. 51 tej ustawy. Także drugi z podniesionych zarzutów nie mógł odnieść skutku. Skarżący w nim podniósł naruszenie postanowień art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i zawartej w nim zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Otóż należy zauważyć, że zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej oznacza, iż decyzja taka nie może podlegać weryfikacji w zwykłym trybie odwoławczym, nie oznacza ona natomiast bezwzględnej nienaruszalności takiej decyzji. Decyzja taka może zostać zmieniona lub uchylona w tych przypadkach jakie przewiduje zarówno Kodeks postępowania administracyjnego jak również przepisy zamieszczone w innych aktach normatywnych. Skoro w następstwie wniesionej skargi do sądu administracyjnego decyzja organu odwoławczego została uchylona oznacza to, że tym samym otwarte zostało zwykłe postępowanie odwoławcze, a tym samym decyzji organu pierwszej instancji przestał przysługiwać status decyzji ostatecznej. Także po wydaniu przez Wojewodę Ś. decyzji z dnia [...] r. i wniesieniu przez E. P. skargi do sądu administracyjnego dla tego organu otwarła się droga do weryfikacji swojej decyzji w trybie szczególnym a mianowicie przewidzianym art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i organ ten z tej możliwości skorzystał. Tym samym nie znajdują umocowania w przepisach prawa zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SW