II SA/Gl 468/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwoty [...]zł ([...]zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez "B" S.A. w W. (aktualnie "A" S.A.) zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego na działce nr [...] obręb [...] w C. przy ul. [...]. Przedmiotowy nośnik reklamowy miał zostać zainstalowany poza pasem drogowym i składał się z tablicy o wymiarach [...] m x [...] m wspartej na słupie o wysokości [...] m. Organ I instancji wnosząc na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia podał, że przedmiotem tego zgłoszenia była budowa konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej o znacznych gabarytach wspierającej się na żelbetowej stopie ([...]m x [...]m) posadowionej na gruncie, a nie instalacja urządzenia reklamowego na istniejącym budynku czy innej konstrukcji wsporczej. Ponadto zdaniem organu I instancji realizacja tego obiektu może spowodować wobec jego znacznych gabarytów zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Wobec zaś powyższego inwestor winien uzyskać decyzję udzielającą mu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik inwestora wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, jak również rażąco narusza przepisy proceduralne, a w szczególności art. 6 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. W świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, wywodziła odwołująca się Spółka, zgłoszeniem objęta jest instalacja tablic i urządzeń reklamowych. Zatem ustawodawca wyraźnie rozdzielił we wskazanym przepisie podlegające obowiązkowi zgłoszenia obiekty na tablice i urządzenia reklamowe. Odwołująca wskazała także tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 r. 7/IV SA 1435/03 (niepublikowany), w której sąd ten stwierdził, że "przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie uzależnia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalacji i remontu urządzeń reklamowych od tego czy są one trwale związane z gruntem, czy nie". Pod pojęciami urządzenie reklamowe bądź tablica reklamowa należy więc rozumieć konstrukcję budowlaną służącą określonym celom, a nie taką, która posiada odpowiednie cechy konstrukcyjne. Wobec tego niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie organ administracji uznał instalację jedynie za zamontowanie tablicy reklamowej pomijając etap ustawiania stopy i słupa. Okoliczność, że ustawodawca nie podał definicji terminu "instalacja" nie może prowadzić do nadużyć ze strony organu administracji, bowiem decyzja administracyjna jest ze swej istoty aktem związanym, nie zaś arbitralnym. Nakładając zatem bezpodstawnie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zamiast zgłoszenia organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] uznał stanowisko organu I instancji za słuszne. Odnosząc się do zamieszczonego w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego terminu instalacja organ odwoławczy wskazał, że co prawda pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednak w żaden sposób nie można go odnieść do wykonania obiektu budowlanego składającego się z podstawy żelbetowej, stalowej konstrukcji nośnej oraz tablicy reklamowej. W przypadku wnioskowanej inwestycji, zdaniem Wojewody, instalowaniem można nazwać wyłącznie montaż ekranu reklamowego na wykonanej wcześniej konstrukcji nośnej. Konstrukcji tej nie można nazwać urządzeniem reklamowym, gdyż jest ona inżynieryjnym obiektem budowlanym. Tym samym realizacji przedmiotowej inwestycji wymaga, w świetle przepisu art. 28 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę poprzedzonej postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (stosownie do art. 32 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" S.A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty C.. W uzasadnieniu zarzuciła, że obie decyzje jako nieuwzględniające istniejącego stanu prawnego i oderwane od przedstawionych dokumentów oraz stanu faktycznego nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzje te zostały wydane w szczególności z rażącym naruszeniem prawa materialnego (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego) oraz postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.). Rozwijając te zarzuty skarżąca podniosła, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji mimo wydania jej z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem zgłoszenie wykonania robót dokonane zostało w dniu [...] r. zaś decyzja Starosty z dnia [...] r. została skarżącej doręczona dopiero w dniu [...] r. Sprzeciw został, zatem wniesiony z przekroczeniem ustawowego 30-dniowego terminu. Na okoliczność tę bez wpływu pozostaje fakt przekazania sprawy innemu organowi administracyjnemu, gdyż zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Nie budzi tym samym wątpliwości, że organ uchybił obowiązkom wskazanym w treści art. 7 k.p.a. nie starając się wyjaśnić okoliczności faktycznych sprawy, pomijając zwłaszcza okoliczności, które winien uwzględnić z urzędu. Skarżąca podniosła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii zagrożenia dla ludzi spowodowanego planowaną inwestycją i nie wyjaśnił, w jaki sposób nośnik, którego projekt sporządzany jest przez osoby posiadające uprawnienia budowlane powoduje takie niebezpieczeństwo. W kwestii naruszenia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego skarżąca Spółka powtórzyła argumenty podniesione już w odwołaniu od decyzji Starosty C.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie wnosi ona żadnych nowych dowodów pozwalających na zmianę podjętego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu niedotrzymania przez organ I instancji 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia robót budowlanych wskazał on, że skarżąca prawdopodobnie celowo dokonała zgłoszenia do niewłaściwego organu w okresie przedświątecznym ([...] r.). W sprawie nie doszło jednak do uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu, gdyż decyzja Starosty C. z dnia [...] r. została doręczona inwestorowi w dniu [...] r., a w dniu [...] r. była niedziela. Tym samym w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 57 § 4 k.p.a. i należało uznać, że sprzeciw został doręczony w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że zamiarem "B" S.A. (aktualnie "A" S.A.) było posadowienie poza pasem drogowym na działce nr [...] w C. przy ul. [...] urządzenia reklamowego o wymiarach [...] m x [...] m. Należy wskazać, że art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W związku z rozbieżną wykładnią tego przepisu dokonaną z jednej strony przez orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, a z drugiej strony przez skarżącą Spółkę zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy realizacja opisanego zamierzenia inwestycyjnego mieściła się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z rysunków technicznych dołączonych przez inwestora do zgłoszenia wynika, że jego zamiarem było posadowienie na gruncie urządzenia składającego się z tablicy reklamowej oraz słupa nośnego zakotwionego w stopie betonowej. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że przedmiotowe urządzenie należało zaliczyć do obiektu budowlanego o jakim jest mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do którego realizacji mogło dojść w następstwie wykonania określonych robót budowlanych. Definicja ustawowa tego ostatnio wymienionego pojęcia została zamieszczona w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego zgodnie, z którym ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych – należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 analizowanej ustawy wynika, że określonych w tym przepisie robót budowlanych ustawodawca nie zaliczył do budowy. Z treści zgłoszenia wynikało zaś że roboty te nie miały być remontem, przebudową, czy rozbiórką obiektu budowlanego. Zatem należy przyjąć, że musiały one polegać na montażu. W tym miejscu należy przywołać stanowisko zajęte przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 252/05. Zgodnie z tym wyrokiem brak jest podstaw do przyjęcia, że regulacjami ustawy Prawo budowlane objęte zostały roboty budowlane nie mieszczące się w definicji zawartej w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że zawarty w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego termin "instalowanie" należy rozumieć jako szczególny rodzaj montażu. Za takim rozumieniem tego terminu przemawia także jego definicja zamieszczona w Słowniku Języka Polskiego, zgodnie z którą przez instalowanie należy rozumieć: 1) zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego, 2) urządzanie, umieszczanie kogoś (w nowym miejscu) (Słownik Języka Polskiego PWN, t. I, Warszawa 1988, s. 794). Zgodnie z tym Słownikiem przez montaż należy zaś rozumieć składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tamże, t. II, s. 209). Należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, że w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ustawodawca rozdzielił obiekty podlegające zgłoszeniu na tablice i urządzenia reklamowe kierując się kryterium ich usytuowania, tj. umieszczania ich na innych obiektach budowlanych, bądź sytuowania ich jako wolno stojących obiektów budowlanych. W świetle powyższych rozważań brak jest więc podstaw prawnych do przyjęcia, że przez zawarty w analizowanym przepisie termin "instalowanie" należy rozumieć tylko roboty budowlane realizowane na istniejącym już obiekcie budowlanym. W ślad za przywołanym wyżej wyrokiem WSA w Gliwicach należy też zauważyć, że gdyby taka była wola ustawodawcy to nadałby on inną treść przepisowi zawartemu w art. 29 ust. 2 pkt 6, tak jak to uczynił w art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 tej ustawy. Wskazać też trzeba, że przesłanki uprawniające organ do wniesienia sprzeciwu zostały wymienione enumeratywnie w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Brak było więc podstaw do powoływania się przez Starostę w uzasadnieniu decyzji o sprzeciwie do przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 7 pkt 1 tej ustawy. Powodowanie przez obiekt zagrożenia bezpieczeństwa ludzi skutkować, bowiem winno nałożeniem przez organ w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dawało podstaw do wniesienia sprzeciwu. Odnosząc się do podniesionej w skardze i opatrzonej obszernym komentarzem kwestii niedochowania przez Starostę C. 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu należy stwierdzić, że termin ten został dochowany. W tej kwestii Sąd jednak nie mógł przyznać racji żadnej ze stron postępowania. Nie można w szczególności zaakceptować stanowiska Wojewody, bowiem gdyby przyjąć, że zgłoszenie miało miejsce w dniu [...] r. to termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu [...] r., który to dzień był sobotą, a więc nie był dniem ustawowo wolnym od pracy (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1993 r., SA/Wr 429/93, ONSA 1993, nr 4, poz. 114; postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1997 r., I PKN 81/97, OSCAP 1998, nr 3, poz. 86; postanowienie SN z dnia 4 listopada 2001 r., I CZ 116/01). Jednocześnie nie można też zaakceptować stanowiska skarżącej, wedle którego zgłoszenia dokonała ona w dniu [...] r. kiedy to wniosła pismo do organu niewłaściwego w sprawie, a to Burmistrza Miasta C.. Przywołany w skardze przepis art. 65 § 2 k.p.a. nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, bowiem termin, o jakim w nim mowa nie odnosi się do czynności organu, lecz czynności podejmowanych przez strony postępowania. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Należy zatem przyjąć, że w przypadku dokonania zgłoszenia do niewłaściwego organu 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu o jakim jest mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego rozpoczyna swój bieg dopiero z dniem, w którym żądanie takie zostanie przekazane właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta C. zastosuje się do powyższych wskazań Sądu. W pierwszym jednak rzędzie ustali, czy działka nr [...] w C., na której ma zostać posadowione urządzenie reklamowe jest położona na obszarze zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Organ ten rozważy także, czy w sprawie nie zachodzi konieczność nałożenia w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia wobec rozbieżności zachodzącej między jego treścią, a dołączonymi do niego rysunkami określającymi wymiary tablicy reklamowej, czy dostarczenia innych koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy informacji. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na treść art. 210 § 1 Poppsa.