II SA/Gl 468/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Pismem z dnia 31 października 2011 r. lekarz medycyny pełniący funkcję Zastępcy Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w S., powiadomił Prezydenta Miasta Z., że z uwagi na rozpoznanie u pacjentki w czasie pobytu w ZOZ padaczki wystąpiła konieczność dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych M.P. do kierowania pojazdami. W wyniku przeprowadzonego postępowania, o którego wszczęciu powiadomiono M. P., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. skierował M. P. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z uwagi na uzyskanie informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał ww. pismo ZOZ w S. informujące o stwierdzeniu zachorowania na padaczkę tj. schorzenia mogącego mieć wpływ na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Podkreślił także, że decyzję wydano bez udziału strony w postępowaniu, gdyż pomimo prawidłowego zawiadomienia strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z materiałem i wypowiedzenia w sprawie. W pouczeniu wskazano stronie, iż na badanie winna zgłosić się w ciągu 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji. Decyzja została wydana, jak wynika z jej części nagłówkowej, na podstawie art. 122 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). W kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołaniu M.P. wniosła o umorzenie postępowania. Podniosła, iż jej zdaniem na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b oraz pkt 4 Prawa o ruchu drogowym na badanie lekarskie kieruje się "kierującego pojazdem" w rozumieniu definicji w art. 2 pkt 20 ustawy t.j. osobę, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osobę, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie. Z tego względu za nieuprawnione należy uznać stanowisko, jakoby na badania lekarskie - z mocy art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym - można było skierować każdego kierowcę, czyli osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami, nawet jeśli kierowca nie uczestniczył w ruchu drogowym jako kierujący. Podstawę faktyczną skierowania na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, stanowi bowiem, zdaniem M.P., zachowanie się kierowcy podczas kierowania pojazdem, jeżeli zachowanie to nasuwa zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego. Odwołująca podniosła także, iż w jej przypadku rozpoznanie padaczki nie było jednoznaczne i kategoryczne. Wskazała bowiem, że ponieważ wykryto u niej przeciwciała wskazujące na podejrzenie boreliozy, skierowano ją na obserwację pod tym kątem. Podała cyt. "Niemniej jednak jakieś rozpoznanie lekarze na Oddziale Neurologicznym musieli postawić, dlatego z braku lepszych możliwości wpisano padaczkę". W konsekwencji automatycznie do organu administracyjnego przesłano informację o zachorowaniu. Zdaniem strony tak lakonicznie zredagowana informacja nie powinna jednak uzasadniać przyjęcia przez organy administracyjne istnienia przeciwwskazań zdrowotnych. Organy administracji publicznej nie są przecież uprawnione do dawania wiary każdej informacji, prowadzącej do wszczęcia procedury kierowania na badania kontrolne w trybie przewidzianym przepisem art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Do odwołania M.P. dołączyła kserokopię karty informacyjnej z leczenia szpitalnego i karty wypisowej, w której wśród rozpoznanych schorzeń wskazano m.in. padaczkę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stosowne przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego podkreślając, że otrzymana z ZOZ informacja wyczerpuje ustawową przesłankę skierowania na badania lekarskie. Jest bowiem informacją wiarygodną, sformułowaną przez Dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej, a zatem niewątpliwie w oparciu o sporządzoną uprzednio dokumentację medyczną - jednocześnie przez lekarza, czyli osobę dysponującą właściwymi kwalifikacjami do oceny stanu zdrowia osoby. Wskazana postać zachorowania (padaczka) nasuwa istotne zastrzeżenia co do zdolności do prowadzenia pojazdów. Możliwość wpływu tej choroby na zdolność prowadzenia pojazdów, a tym samym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, dostrzegł sam prawodawca. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) wyraźnie bowiem określono "sposób oceny stanu zdrowia osoby chorej na padaczkę w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami" (załącznik 4b do rozporządzenia). Już zatem normy prawne przesądzają o możliwości wpływu tej choroby na zdolność do kierowania pojazdami, co niewątpliwie wymaga poddania stanu zdrowia osoby dotkniętej padaczką profesjonalnej ocenie przez uprawnionych lekarzy. Odnosząc się do tez odwołania Kolegium podkreśliło nadto, że nieuprawnione jest twierdzenie, iż podstawą skierowania na badania lekarskie jest wyłącznie zachowanie się kierowcy podczas kierowania pojazdem. Przepis odnosi się bowiem do każdej osoby, która posiada uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi. Stanowisko takie wyraźnie przyjmuje orzecznictwo sądowe: "pod użytym w art. 122 ust. 1 pkt 4 p.r.d. określeniem "kierujący" należy rozumieć także osobę, która chociaż w danym momencie nie prowadzi pojazdu, ale będąc do tego uprawnioną w każdym momencie taką możliwość posiada. W przeciwnym razie, gdyby kierować się tylko literalnym brzmieniem przepisu, to nawet w razie, gdy istniałyby bardzo poważne wątpliwości co do stanu zdrowia danej osoby, uprawniony organ nie mógłby podjąć żadnych działań w kierunku przeprowadzenia stosownych badań lekarskich" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 272/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1134/08). Pismem z dnia 25 lutego 2012 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania (lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania) z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 20 ustawy o ruchu drogowym, oraz art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80- k.p.a. W uzasadnieniu ponownie, analogicznie jak uczyniła to w odwołaniu, podniosła, iż skierować na badania, o których mowa, można jedynie kierującego pojazdem, nie zaś każdą osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wskazała nadto, że organ nie dążył do wyjaśnienia, czy okoliczność zgłoszona przez Dyrektora ZOZ nie ma charakteru pozornego. Gdyby bowiem zapoznać się dokładnie z przebiegiem leczenia schorzenia, którego tak naprawdę nie rozpoznano, to okazałoby się, iż po zastosowanym leku, nie występują u strony kilkusekundowe utraty przytomności. Zdaniem strony organy administracji nie są wyłączone od obowiązku zbadania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach co do zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 4 przywołanej wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega m.in. kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl zaś § 2 ust. 4 pkt 5 cytowanego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, starosta może skierować na ww. badania osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Szczególne rygory rozporządzenie przewiduje w kwestii badania osób chorych na padaczkę (lub wobec których zaistniało podejrzenie takiego rozpoznania). Sposób oceny stanu zdrowia takich osób w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określa załącznik nr 4b do rozporządzenia. Wprowadza on m.in. adresowany do lekarza, który podczas wykonywania zawodu, stwierdził u osoby ubiegającej się o prawo jazdy lub posiadającej prawo jazdy, przypadek wystąpienia napadu o symptomatologii padaczkowej lub podejrzenie albo istnienie padaczki, niezależnie od okoliczności, bezwzględny wymóg powiadomienia organu wydającego prawo jazdy o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych tej osoby do kierowania pojazdami. W niektórych bowiem przypadkach schorzenie stanowi bezwzględne przeciwskazanie do prowadzenia pojazdów. Stosowne badania i ocenę ewentualnych przeciwskazań przeprowadza uprawniony lekarz (wymogi jakie lekarz musi spełniać określa § 14 rozporządzenia). M.P., analizując art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z użytego tam zwrotu "kierujący pojazdem" wywodzi wniosek, że na przewidziane przepisem tym badanie starosta może skierować jedynie osobę, która istotnie kierowała pojazdem, nie zaś każdą osobę posiadającą prawo jazdy. Wniosek taki, oparty na literalnym brzmieniu niefortunnie użytego przez ustawodawcę sformułowania, w żadnej mierze nie może jednak zostać zaakceptowany. Nie wolno bowiem dokonywać wykładni przepisu w sposób, który niweczyłby jego cel i funkcję w systemie prawa. Podkreślenia wymaga zatem w tym miejscu, że w odróżnieniu od sytuacji opisanych np. w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) kiedy to organ kieruje na badania osobę, która dopuściła się naruszenia prawa (kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu) uprawnienie starosty do skierowania na badania osobę, której stan zdrowia nasuwa zastrzeżenia nie wymaga aby osoba ta prowadziła samochód, uczestniczyła w wypadku, czy też dopuściła się wykroczenia lub przestępstwa. Jest to bowiem uprawnienie niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności poza powzięciem zastrzeżeń co do stanu zdrowia, opartych na wiarygodnych źródłach. Uprawnienie to należy bowiem do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś co ją, jak też innych użytkowników drogi narazi na utratę zdrowia bądź życia. O tym, że uprawnienie, o którym mowa, dotyczy wszystkich posiadających prawo jazdy, a nie tylko osób w danym momencie kierujących pojazdem, świadczy jednoznacznie przywołane wyżej rozporządzenie, traktujące o obowiązkach lekarza w razie gdy stwierdzi u osoby posiadającej prawo jazdy określone dolegliwości. Interpretacja przepisu, której dokonała M.P. (wg której można skierować na badania jedynie osobę kierującą pojazdem) oznaczałoby natomiast, iż organ mógłby skierować na badania osobę cierpiącą na określone schorzenia, np. padaczkę, uniemożliwiające w niektórych przypadkach bezpieczne prowadzenie pojazdu, dopiero wówczas gdyby osoba ta została zatrzymana w trakcie kierowania, a więc z reguły już po wypadku, do którego z uwagi na utratę przytomności w czasie jazdy mogłaby doprowadzić. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Z. powziął uzasadnioną wątpliwość co do stanu zdrowia M.P. w związku z otrzymaniem informacji o zdiagnozowaniu u strony padaczki. Informacja ta pochodziła od lekarza, Dyrektora ZOZ, w której to placówce M.P. przebywała, organ miał zatem prawo potraktować ją jako w pełni wiarygodną. Notabene rozpoznanie padaczki, wbrew twierdzeniom strony, potwierdzono także w przedłożonym przez stronę wypisie. W konsekwencji organ I instancji, na podstawie cytowanych wyżej przepisów, w trosce o bezpieczeństwo wszystkich użytkowników drogi, uczynił prawidłowo kierując stronę na badania. Prawidłowo też organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Z.. Dopiero bowiem uprawniony lekarz władny jest orzec czy schorzenie M.P. stanowi przeciwskazanie (bezwzględne bądź czasowe) do prowadzenia pojazdów, czy też nie zagraża ono bezpieczeństwu ruchu. Oceny takiej, wymagającej specjalistycznej wiedzy i stosownych uprawnień, nie może bowiem dokonać we własnym zakresie ani starosta, ani też sąd administracyjny. Stąd nie mogły zostać wzięte pod uwagę zarzuty strony co do niewłaściwej, jej zdaniem diagnozy i innej niż padaczka etiologii schorzenia. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.