II SA/Gl 468/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącego P. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego od strony północnej na działce nr 1 w S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że zostało ono zainicjowane pismem skarżącego z dnia 13 listopada 2019 r., w którym zwrócono się o "weryfikację legalności dokonania rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...] położonego na działce nr 1 w S. w zakresie rozbudowy o dodatkowe pomieszczenie znajdujące się z północnej strony budynku tzw: ganek". W toku oględzin ustalono m.in., że: przedmiotowy budynek powstał przed wojną; właściciele nie posiadają żadnej dokumentacji, na podstawie której powstał budynek; budynek zawsze był w tej formie; właściciele zmienili jedynie poszycie dachu; nie był rozbudowywany. W toku postępowania zgromadzono m.in. dokumentację fotograficzną, w tym zdjęcia lotnicze z lat 1996, 2002 i 2009, a także przesłuchano świadków. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Zdaniem tego organu przedmiotowy ganek powstał w okresie między 1974 a 2001 r. Na podstawie zgromadzonego materiału organ wyraził przypuszczenie, że przedmiotowy ganek powitał w obrysie zadaszenia, co w myśl art. 3 Prawa budowlanego stanowiłoby przebudowę budynku. Ponadto przedmiotowy ganek ma powierzchnię zabudowy 3,46 m2, nie narusza zapisów planu miejscowego, a jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie brak jest możliwości zbadania czy przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony samowolnie, ponieważ nie ma możliwości ustalenia daty przedmiotowej przebudowy. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie uzupełniające, w którym dołączono akta postępowania w przedmiocie legalności i przebudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 1. Z akt tych wynika, że granica pomiędzy nieruchomościami nie uległa zmianie i jest zgodna ze znajdującym się w aktach niniejszej sprawy wyrysem z ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do budowy przedmiotowego ganku, a w konsekwencji rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że zasadnicza bryła budynku mieszkalnego nie uległa zmianie na przestrzeni lat. Organ odwoławczy podkreślił, że zakres prowadzonego postępowania obejmował legalność rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 1 w S., co było zgodne z żądaniem zawartym w podaniu z dnia [...] r. Jeśli zatem w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że do przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego nie doszło, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie zachowanie obiektywizmu w stosunku do zgromadzonych w sprawie dowodów, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez organ, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, zatem należy je umorzyć; 2. naruszenie art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego pomimo, że rozstrzygnięcie wymagało wiadomości specjalnych; 3. naruszenie art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania istoty sprawy nie posiłkując się przy tym wiadomościami specjalnymi, co w konsekwencji nie można uznać za wnikliwe działania organu konieczne do zbadania legalności i zgodności z przepisami prawa robót budowlanych; 4. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania wniosku w całym zakresie tj. nie poprowadzenie postępowania z urzędu w pełnym zakresie, w szczególności co do prac polegających na rozbudowie ściany szczytowej i ograniczenie się do rozbudowy budynku o ganek; 5. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie błędnych wniosków, iż rozbudowa budynku o ganek miała miejsce w okresie od 1974 do 2001 roku gdy materiał dowodowy, w szczególności zeznania świadków wskazują na to, że ganku jeszcze nie było po 1995 roku; 6. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności ganku wyłącznie z uwagi na brak dokumentów; 7. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to było wadliwe, bowiem decyzja została wydana w oparciu o błędny, nieaktualny stan faktyczny; 8. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących tego, że ganek powstał w okresie od 1974 do 2001 roku, co w konsekwencji upoważnia inwestora, właściciela do tego by nie legitymować się dokumentami na okoliczność zgodnego z przepisami wykonania budynku (ganku), wówczas gdy od dnia 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy, które do tego zobowiązują. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego nowego, zebranego materiału dowodowego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że nie był właściwy do przeprowadzenia z urzędu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji w sprawie "rozbudowy ściany szczytowej" budynku objętego postępowaniem. Nie mógł tym samym rozpoznać niniejszej sprawy bez narażenia się na zarzut wykroczenia poza zakres odwołania i rozpoznawanej sprawy. Organem właściwym do rozpoznania takiej sprawy w pierwszej instancji jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola administracji publicznej, sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez te organy (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo u ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta w niniejszej sprawie nie pozwoliła stwierdzić uchybień, które dawałyby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten reguluje instytucję umorzenia postępowania administracyjnego, a w części, która stanowiła normatywną podstawę wydanych decyzji, odnosi się do instytucji bezprzedmiotowości postępowania. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem o charakterze formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza wystąpienie przeszkody, uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy co do istoty, a zarazem, co wymaga podkreślenia, owa przeszkoda ujawnia się w toku postępowania. Jest to więc stan, w którym z przyczyn faktycznych lub prawnych niemożliwe jest wydanie decyzji kształtującej lub modyfikującej stosunek administracyjnoprawny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego była kwestia oceny legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej numerem działki 1 w miejscowości S., Gmina R. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ doszedł do konkluzji, że nie jest w stanie ustalić daty ewentualnej przebudowy wspomnianego budynku, a w szczególności tego rodzaju ustaleń nie da się poczynić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W konsekwencji, podstawą umorzenia postępowania administracyjnego był brak możliwości poczynienia jednoznacznych ustaleń odnośnie stanu faktycznego, co z kolei wykluczało możliwość zastosowania instrumentów przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Zarzuty skargi, koncentrujące się na próbie wykazania braków w zgromadzonym materiale dowodowym, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim skarżący powołuje się na źródło dowodowe w postaci zeznań świadka, który twierdzi, że zadaszenie budynku było zamontowane nie wcześniej niż w 1996 r. Wersję tę, przynajmniej w części potwierdzili inni świadkowie. Jednakże organ w toku prowadzonego postępowania uzyskał zdjęcia lotnicze, z których wynika, że sporne zadaszenie budynku istniało co najmniej od 1996 r. Istota prowadzonego postępowania administracyjnego sprowadzała się zaś do odpowiedzi na pytanie, czy roboty budowlane we wspomnianym budynku miały legalny charakter. Zgromadzony materiał dowodowy okazał się niewystarczający do rozstrzygnięcia tej kwestii. Co więcej, Sąd podziela stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że dalsze poszukiwanie dowodów pozwalających poczynić wiążące dla sprawy ustalenia jest bezowocne. Brak dokumentacji architektoniczno-budowlanej, wskazującej jednoznacznie zarówno na pierwotny kształt budynku, jak i jego późniejsze zmiany, wyklucza stanowcze stwierdzenie co do rozmiaru i charakteru ewentualnych, późniejszych modyfikacji. Bez znajomości stanu pierwotnego nie da się bowiem jednoznacznie ustalić, czy i jakie roboty budowlane zostały później dokonane. W tym kontekście zawarte w skardze sugestie dotyczące tego, że obecnie sporny budynek nie stanowi "zwierciadlanego odbicia" budynku należącego do strony skarżącej, nie mogły mieć wpływu na finalny wynik postępowania. Z kolei sugerowany przez stronę skarżącą dowód z opinii biegłego byłby niemiarodajny, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie są wymagane wiadomości specjalne a jedynie bezsporne ustalenie pewnych faktów. Rozbieżności w zeznaniach świadków w konfrontacji z pozostałymi dowodami – zdjęciami lotniczymi, wykluczają poczynienie jednoznacznych konkluzji. Powołany w skardze art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ obowiązek samodzielnego, dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia, natomiast nie kreują po jego stronie powinności do nieograniczonego poszukiwania dowodów na poparcie określonej tezy. Skoro zatem zasadniczym celem postępowania dowodowego było ustalenie, czy doszło do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o numerze [...], to było to możliwe tylko wówczas, gdy jednoznacznie przesądzona zostałaby kwestia pierwotnego stanu budynku. Skoro zaś tej okoliczności nie udało się ustalić ze względu na brak stosownej dokumentacji, a dowody z zeznań świadków okazały się niejednoznaczne, to trudno zarazem, w oparciu o takie podstawy, nakładać na właściciela budynku jakiekolwiek powinności. Obiektywnie rzecz ujmując organ ujawnił w toku postępowania istnienie przeszkód, które wykluczały wydanie rozstrzygnięcia co do istoty, a wobec tego zasadnie przyjął, że postępowanie należało umorzyć. Odnosząc się do kwestii zmiany granic nieruchomości, która zdaniem strony skarżącej stanowić może przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wspomnieć przyjdzie, że okoliczność ta jest irrelewantna dla oceny legalności robót budowlanych dokonanych przed zmianą granic. Trudno bowiem na podstawie okoliczności powstałych później oceniać legalność określonego przedsięwzięcia, które dokonane zostało wcześniej. Na marginesie jedynie przypomnieć trzeba, że powołany w skardze przepis odnosi się do okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, która jest poddana ocenie we wznowionym postępowaniu. Z tego rodzaju postępowaniem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, stąd też zarzut ów nie mógł odnieść skutku. Na koniec wskazać trzeba, że wszelkie dywagacje dotyczące obowiązku przechowywania przez właściciela budynku dokumentacji architektoniczno-budowlanej, wobec braku pewności co do okresu powstania budynku, a także ewentualnych zmian w nim wprowadzonych, również nie zasługiwały na uwzględnienie, z podanych wyżej powodów. Zasadnie też twierdzi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej w niniejszej sprawie, nie był uprawniony do przeprowadzenia z urzędu postępowania wykraczającego swoim przedmiotem poza przedmiot żądania strony inicjującej postępowanie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.).