II SA/Gl 468/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni S w C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 22.2022 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją z 26 listopada 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1940) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej S w C. (dalej jako strona lub skarżąca) wykonanie obowiązku polegającego na doprowadzeniu do budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] w S. drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę dróg pożarowych. Wskazano również termin wykonania obowiązku na 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wyniki kontroli przeprowadzonej 1 października 2021 r. jak również zaznaczono, że w trakcie kontroli podniesiono uwagi co do tego, kto jest stroną w ramach przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu tym przybliżono charakter przedmiotowego budynku i wynikające z tego wymogi co do zapewnienia dojazdu pojazdów ochrony przeciwpożarowej. Podkreślono, że brak takiej drogi uniemożliwi realizację ewentualnej akcji gaśniczej. Odniesiono się do tego na kogo można taki obowiązek nałożyć i wskazano, że także na zarządcę lub użytkownika. W tym zakresie odwołano się do postanowień § 7 ust. 3 umowy o powierzenie zarządu. Z powyższą decyzja nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego A. K. wniosła odwołanie do Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 28 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali skutkujące błędnym przyjęciem, że strona zarządzająca przedmiotowa nieruchomością wykonuje jako właściciel budynku tzw. zarząd powierniczy w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ponadto podniesiono zarzut dokonania błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w szczególności treści umowy o powierzenie zarządu i o zarządzie nieruchomością wspólną, skutkującym błędnym przyjęciem, że wskazana umowa kreuje instytucje tzw. zarządu powierniczego pozwalającego przypisać odwołującej się Spółdzielni przymiot właściciela (współwłaściciela) budynku. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionego odwołania. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z 31 stycznia 2022 r. nr 22/2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zamieścił stwierdzenie, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ ten przywołał treść stosownych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i uznał, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa nie tylko na właścicielu ale także na zarządcy, a w rozpoznawanej sprawie zarząd taki realizowany jest przez stronę przedmiotowego postępowania. Na potwierdzenie własnego stanowiska organ ten odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z uwagi na konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i odwołano się do stosownych regulacji zawartych w przepisach wykonawczych. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 28 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali skutkujące błędnym przyjęciem, że strona zarządzająca przedmiotowa nieruchomością wykonuje jako właściciel budynku tzw. zarząd powierniczy w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ponadto podniesiono zarzut dokonania błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w szczególności treści umowy o powierzenie zarządu i o zarządzie nieruchomością wspólną, skutkującym błędnym przyjęciem, że wskazana umowa kreuje instytucje tzw. zarządu powierniczego pozwalającego przypisać skarżącej się Spółdzielni przymiot właściciela (współwłaściciela) budynku. W motywach skargi przedstawiono argumentacje przemawiającą za jej zasadnością. W skardze tej podkreślono, że nie neguje się samego obowiązku nałożonego przedmiotową decyzją, natomiast kwestionuje się adresata tego obowiązku. Zdaniem skarżącej Spółdzielni to nie ona powinna być adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz Wspólnota Mieszkaniowa dla danego budynku. W tym zakresie odwołano się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i podkreślono, że na Wspólnocie tej ciążą obowiązku publicznoprawne. W odpowiedzi na skargę Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach wniósł o jej oddalenie i przedstawił analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie uczyniona została decyzja Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach nr 22/2022 z 31 stycznia 2022 r., w przedmiocie nakazania Skarżącej wykonania drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę dróg pożarowych. Wskazano również termin wykonania obowiązku na 31 grudnia 2022 r. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, nałożonego zaskarżoną decyzją. Podkreślenia wymaga to, że w rozpoznawanej sprawie kwestia nałożenia obowiązku jak i sam obowiązek nie budzą żadnych wątpliwości. Obiekcje skarżącej Spółdzielni związane są jedynie z jednym zagadnieniem, a mianowicie z kwestią adresata wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej Spółdzielni adresatem tym powinna być Wspólnota Mieszkaniowa danego budynku. W świetle powyższego prowadzenie rozważań na temat podstaw prawnych i trafności nałożonych obowiązków nie jest niezbędne, ponieważ nie jest to pole sporu, a strony prowadzonego postępowania w tym zakresie nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 przywołanej ustawy: właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice, przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Stosownie do ust. 1a tej regulacji odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa powyżej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z przywołanych regulacji wynika, że obowiązki dotyczące ochrony przeciwpożarowej spoczywają zarówno na właścicielach budynków, ich zarządcach lub użytkownikach, a nawet na podmiotach faktycznie władających tymi budynkami, a to oznacza, że ustalenie, przez organ straży pożarnej, że dany podmiot należy do jednej z wymienionych kategorii podmiotów pozwala na nałożenie na niego obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową S w C. a Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], [...], [...], [...],[...], w dniu 1 lutego 2005 r. została zawarta umowa o powierzenie zarządu i o zarządzanie nieruchomością wspólną. Stosownie do zapisu § 1 ust. 3 tej umowy Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła zarząd nieruchomością wspólną zgodnie z art. 18 ust. 2a ustawy o własności lokali Zarządcy – Skarżącej Spółdzielni, a Zarządca powierzony mu zarząd przyjął na zasadach określonych umową. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zmiana ustalonego w trybie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Umowa o powierzeniu zarządu uregulowała również wykonywanie w sposób samodzielny przez zarządcę czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających zwykły zarząd. Zastosowane wyliczenie zarówno czynności zwykłego zarządu jak i przekraczających zwykły zarząd nie ma jednak charakteru zamkniętego. W ocenie Sądu, przedstawione powyżej postanowienia stosownej umowy cywilnoprawnej, nie dają podstaw dla podzielenia stanowiska Skarżącej Spółdzielni, że w rozpoznawanej sprawie nie mogła być adresatem kwestionowanej decyzji. Przestrzeganie wymogów przeciwpożarowych może spoczywać na zarządcy, a podstawę w tym zakresie stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 w zw. z ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Skarżąca w ramach uzasadnienia skargi podniosła, iż przedmiotowy budynek nie należy do zasobów Skarżącej, nie jest ona ani właścicielem, ani współwłaścicielem tej nieruchomości, zatem nie może być objęta zarządem powierzonym. Nieruchomość ta stanowi bowiem przedmiot współwłasności ogółu właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową, natomiast umowa z dnia 1 lutego 2005 r. nie kreuje zarządu powierzonego a jedynie stosunek zobowiązaniowy o charakterze odpłatnego zlecenia usług (uzasadnienie odwołania oraz skargi). Zdaniem Sądu, wskazana argumentacja nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami, ustawodawca na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nałożył na wymienione w tych przepisach podmioty obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku. Jednym z tych podmiotów jest zarządca, na którym ciążą zadania i obowiązki w odniesieniu do budynku na podstawie umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd. "Konsekwentnie należy uznać, że na podstawie takiej umowy można zarząd nieruchomością wspólną powierzyć również spółdzielni mieszkaniowej, która tym samym wykonuje go już nie na podstawie ustawowej (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych), lecz na podstawie tej umowy, w reżimie określonym w tej umowie i w ustawie o własności lokali" (zob. R. Dziczek, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2018, Lex el.). W ramach sprawowanego zarządu na spółdzielni spoczywają zatem określone obowiązki i uprawnienia o charakterze materialnym oraz procesowym. Podkreślić należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości nałożenie wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej jedynie na spółdzielnię mieszkaniową, która zarządza budynkiem, a nie również na właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r. II SA/Gl 427/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2022 r. II OSK 237/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r. II SA/Gl 430/18, II SA/Gl 435/18, z dnia 20 stycznia 2022 r. II SA/Gl 1336/21). Sprawowany przez Skarżącą Spółdzielnię zarząd nie jest, co zasadnie zauważa Skarżąca, zarządem powstałym ex lege w sytuacji, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tj. gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielem nieruchomości. Skarżąca Spółdzielnia pozostaje bowiem zarządcą nieruchomości wspólnej na podstawie umowy cywilnoprawnej, a ustanowiony przez Wspólnotę Mieszkaniową zarząd jest zarządem w rozumieniu art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Sąd nie ma wątpliwości, że Skarżąca na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej przejęła odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ustawodawca regulacją zamieszczoną w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie przewidział, aby odpowiedzialność za realizację obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, obejmowała jedynie zarząd powierzony powstały w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, może on wynikać także z umowy cywilnoprawnej. Ewentualne kwestie wzajemnych relacji pomiędzy zarządcą, a właścicielami lokali w zakresie utrzymywania porządku w budynku, w tym w częściach wspólnych, pozostają poza kompetencjami organów orzekających w tej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r. II SA/Gl 427/18). Nadto w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wykonanie obowiązku polegającego na doprowadzeniu do budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] w S. drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę dróg pożarowych odpowiada czynnościom zwykłego zarządu, które spółdzielnia może podejmować samodzielnie. Wskazane czynności pozostają objęte charakterem bieżących spraw związanych z eksploatacją budynku. Warto odnotować, że Skarżąca nie kwestionowała przy tym, że czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie pozostają w ramach czynności zwykłego zarządu. Regulacje umowy z dnia 1 lutego 2005 r. zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a Skarżącą Spółdzielnią, w katalogu czynności przekraczających zwykły zarząd nie przewidują czynności z zakresu przeciwpożarowego. W rezultacie nałożony na Skarżącą obowiązek, w ocenie Sądu, nie przekracza zakresu zwykłego zarządu (podobnie: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie II OPS 2/12). Uwzględniając przywołane regulacje oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, który jak wynika z akt sprawy nie pozostawał w sprawie sporny, Sąd doszedł do przekonania, że organy Straży Pożarnej prawidłowo określiły podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, tj. skarżącą Spółdzielnię. W konsekwencji organy orzekające zasadnie przyjęły, że Skarżąca wykonująca zarząd przedmiotową nieruchomością wspólną, zgodnie z art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, w tym przeprowadzanie okresowej kontroli instalacji wskazanych w zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wskazanych powyżej, wbrew zarzutom strony skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela również zarzutu błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z zebraniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę