II SA/Gl 470/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr. ) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi M.K. i Z.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o uchyleniu postanowienia Burmistrza Miasta U. z dnia [...] o wznowieniu postępowania i orzeka, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. na rzecz skarżącej Z.H. kwotę [...] ( [...] ) zł i na rzecz skarżącego M.K. kwotę [...] ([...]) zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z wnioskiem M.K., Z.H., L. i M. P. z dnia [...], postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta U. wszczął postępowanie o rozgraniczenie działek nr: [...] (własność M.K.), [...] (własność Z.H.), [...] (własność L. i M. P.) z nieruchomościami nr: [...],[...] (własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowy w K.), [...] (własność K. i M.M.), [...] (współwłasność M.K. oraz T. i T. K.). Ostateczną decyzją z dnia [...], działając w oparciu o art. 29 i 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.), Burmistrz Miasta U. orzekł o rozgraniczeniu przedmiotowych działek. Podano, że przebieg granic przedstawia mapa z dnia [...] operatu pomiarowego KERG [...], stanowiąca integralną część decyzji. W uzasadnieniu podano, że protokół graniczny został podpisany dnia [...] przez właścicieli parcel [...],[...],[...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] K. i M.M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Jako podstawę wznowienia podali art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast wyjaśnili, że w przeprowadzonym postępowaniu biegły pomylił się i wprowadził ich w błąd co do położenia parceli drogowej. Na skutek błędu podpisali protokół graniczny. Tymczasem opinia biegłego sprzeczna jest z danymi z zasobu geodezyjnego Starosty C. Przy ponownych pomiarach stwierdzono, że parcela [...] stanowi ich własność i był własnością ich poprzedników prawnych. Stan ten został ustalony obecnie a wnioskodawcy o pomyłce dowiedzieli się w dniu [...] w Wydziale Geodezji Starosty C.. Ponieważ wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody, zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 5 k.p.a. Burmistrz Miasta zwrócił się do Starosty C. o wyjaśnienie przyczyn rozbieżności granicy wzniesionej na mapie zasadniczej 1:500 zaktualizowanej dla celów projektowych i mapie ewidencyjnej 1:2800 z orientacją w skali 1: 10000. W odpowiedzi Starosta wyjaśnił, że przedmiotem pomiaru była aktualizacja mapy zasadniczej w części środkowej parceli nr [...] od ul. P. w kierunku wschodnim do istniejących zabudowań (jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zlecenia z dnia [...] było opracowanie mapy dla projektowanej drogi dojazdowej do nieruchomości przy ul. P. w U.). Działania aktualizacyjne nie dotyczyły ustalenia granic działki [...]. Rysunek mapy poza zakresem pomiaru był nieprawidłowy, albowiem nie zawierał danych geodezyjnych z rozgraniczenia nieruchomości wykonanego w roku 2002. Nieprawidłowość ta dotyczyła m. in. opisu i granic działki [...], które błędnie oznaczono w treści rysunku. Aktualnie nieprawidłowości zostały usunięte, po dokonaniu oceny całości mapy sporządzono nowy egzemplarz i obecnie nowa mapa zasadnicza w skali 1:500 jest zgodna z mapą ewidencyjną w skali 1:2880. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta U. na wniosek M. i K.M. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu podał jedynie, że M. i K. M. złożyli wniosek w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a podnosząc zarzut pomyłki biegłego geodety. Z akt sprawy wynika, że działka [...] uprzednio nosiła numer [...], zmiana nastąpiła [...]. W dniu [...] przeprowadzona została rozprawa administracyjna. W jej trakcie małżonkowi M. podali, iż podczas prac geodezyjnych opracowania mapy dla projektowanej drogi (zlecenie nr [...] dla BBGiTR w Ż. Rejonowy Oddział w C.), biegły geodeta stwierdził nieścisłości. Z tego względu, analizując mapy doszli do wniosku, że granica może być źle ustalona. Drugą kwestą jest zaś stabilizacja punktu granicznego nr 168. Biegły wyjaśnił w tym zakresie, że punkt nie mógł zostać zestabilizowany na studzience i w efekcie został zestabilizowany w pkt 167 w linii prostej między 166 i 168. Na dzień [...] organ wyznaczył przeprowadzenie oględzin co do zestabilizowania punktu 167. W protokole z tych oględzin potwierdzono informacje podane przez biegłego w trakcie rozprawy administracyjnej. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta U., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych działek. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawcy spełnili przesłankę z art. 148 § 1 k.p.a. Przyjęto, że przesłankę wznowienia stanowiła okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 4 , wnioskodawcy podali, że posiadana przez nich mapa wydana [...] nie obrazowała stanu, jaki winien istnieć po ustaleniu granicy w roku 2002. Wznowienie postępowania pozwoliło na przeprowadzenie postępowania co do zasadności zgłoszonych zarzutów. W tym zakresie organ uznał, że okoliczności opisane we wniosku nie mogą stanowić podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej. Nadto wyjaśniono, że w toku postępowania wznowieniowego nie jest możliwe przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu, ta możliwość istnieje bowiem tylko w trakcie postępowania zwykłego w przedmiocie rozgraniczenia. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i K. M., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W uzasadnieniu podali, że przy ponownych pomiarach ujawniona została pomyłka i okazało się, że parcela [...] stanowi ich własność. Podnieśli, że nie mogą ponosić skutków błędów urzędników a sprawa winna zostać rozpoznana przez sąd. M.K. i Z.H. w toku postępowania odwoławczego złożyli pismo z dnia [...] , w którym podnieśli, że zgłoszona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała, albowiem małżonkowie M. brali udział w postępowaniu rozgraniczeniowym na każdym jego etapie. Mapa sporządzona w roku 2004, na której błędnie oznaczono drogę dojazdową do posesji jako działkę nr [...], została wycofana z zasobów starostwa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. uchyliło w całości decyzję organu I instancji, jak również postanowienie tego organu o wznowieniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego postępowania. W uzasadnieniu podano, że w postawieniu o wznowieniu postępowania nie podano jaka okoliczność stanowi podstawę wznowienia, nie sprawdzono również, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Akta sprawy nie zawierają w tym zakresie dostatecznego materiału. Podkreślono również brak konsekwencji organu I instancji w określaniu przesłanki wznowienia. Z akt wynika, że wnioskodawcy w istocie powoływali się na ujawnienie nowych okoliczności i dowodów. Jednak w tym zakresie organ nie ustalił jakie to dowody i tych dowodów w aktach nie zgromadził. Burmistrz Miasta, wydając decyzję nie miał zatem materiału do oceny, czy dowody te istotnie istnieją oraz jaki mają związek ze sprawą. Zarzucono również, że wadliwie organ I instancji orzekł o odmowie zmiany decyzji dotychczasowej, do czego w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest uprawniony, jak również podkreślono naruszenie w toku postępowania art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie co do umożliwienia stronom zapoznania się ze materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Wadliwie również nie doręczono decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu przez Z.H. Nadto mapa uzupełniająca z dnia [...] nie została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie może być wiarygodnym dokumentem w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego Z.H. i M.K. zażądali uchylenia decyzji organu odwoławczego. Zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem organ II instancji winien rozpoznać sprawę co do istoty. Zanegowali, aby w sprawie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Podali, że w ich przekonaniu organ odwoławczy winien uchylić postanowienie o wznowieniu postępowania i orzekając merytorycznie, odmówić decyzją wznowienia postępowania. Podkreślono, że małżonkowie M. powoływali się na dokument z roku 2004, a zatem nie istniał on w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie może stanowić przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący dołączyli do materiału sprawy decyzje i pisma wymienione w ich pismach z dnia [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zarówno swoje stanowisko w sprawie jak i argumentację podaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, umożliwiającą kontrolę prawidłowości wydania innej decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony z przyczyn wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz 145 a k.p.a. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ właściwy bada jego dopuszczalność. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne (wniosek nie pochodzi od strony postępowania, w sprawie nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna)oraz gdy strona złożyła wniosek po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. Gdy nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności wniosku, organ właściwy jest zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Katalog decyzji wydawanych po przeprowadzeniu postępowania we wznowionym postępowaniu określa art. 151 k.p.a. Na postanowienie o wznowieniu nie przysługuje zażalenie, zgodnie z art. 142 k.p.a. strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił zarówno decyzję organu I instancji, jak i postanowienie o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy równocześnie wskazać, że w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji M. i K. małżonkowie M. nie zaskarżyli postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Zatem rozpoznając odwołanie organ odwoławczy nie był uprawniony do kontroli postanowienia o wznowieniu postępowania. Jego uchylenie narusza dodatkowo kodeksowy zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, która zaskarżyła akt administracyjny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte na żądanie właśnie M. i K. małżonków M. Z tych względów zaskarżona decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu przez Sąd w części orzekającej o uchyleniu postanowienia o wznowieniu postępowania, jako wydana z naruszeniem art. 142 i 139 k.p.a. Jeżeli zaś w toku ponownego rozpoznania sprawy organ właściwy ustali, że wznowienie nastąpiło, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe ulega umorzeniu. Zebrany na obecnym etapie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, czy zachowane zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, w szczególności czy został dochowany termin do złożenia wniosku. Należy wyjaśnić skarżącym, że organ odwoławczy, nie będąc uprawniony w sprawie do kontroli postanowienia o wznowieniu postępowania, nie mógł we własnym zakresie rozstrzygnąć o dopuszczalności wznowienia, a w szczególności wydać decyzji o odmowie wznowienia. Podstawę uchylenia decyzji we wskazanej części stanowił art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W części w jakiej Sąd skargę oddalił, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odnosiło się do decyzji organu I instancji, wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. Inaczej mówiąc, uchylenie decyzji ostatecznej nie jest możliwe, gdy stwierdzono, że żadna z przesłanek wznowienia nie miała miejsca. Jeżeli bowiem taka przesłanka wystąpiła, organ uchyla decyzję ostateczną i orzeka ponownie o istocie sprawy, z uwzględnieniem wyjątków określonych w art. 151 § 2 k.p.a. Kontrolując tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. uznało, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia i przekazało ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W cenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut, że Kolegium w decyzji naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. Zakres stwierdzonych braków w zakresie ustaleń faktycznych, o jakim mowa w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jest tak szeroki, że nie może być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Instytucja przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braków postępowania wyjaśniającego, ma na celu ochronę zasady dwuinstancyjności i zapewnia stronom rozpatrzenie sprawy przed organami dwóch instancji. W przekonaniu Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nie została jednoznacznie ustalona przesłanka wznowienia, co negatywnie wpływa na kierunek ustaleń organów. Brak jest również w materiale sprawy dokumentów, w oparciu o które organ I instancji ustalił stan faktyczny i ocenił twierdzenia stron. W istocie ustalenia te opierają się na dowodach pośrednich, zawartych w pismach wyjaśniających, pochodzących od Starosty Powiatu C. i B. Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Ż. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż zebrany w sprawie materiał w efekcie nie pozwala na ocenę, czy istotnie w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, czy też takiego charakteru nie można przypisać okolicznościom podawanym przez wnioskodawców. Zasadny jest także zarzut, że w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ nie może orzec o odmowie zmiany decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 powoływanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w pozostałej części. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 206 powoływanej ustawy. Sąd orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżących ¼ części kosztów, albowiem skarga co do istoty i w zakresie zaskarżonym przez skarżących nie została uwzględniona. W odniesieniu do Z.H. zasądzona kwota obejmuje część uiszczonego przez nią wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego, zaś w przypadku M.k. zasądzona kwota stanowi ¼ kosztów zastępstwa procesowego.