II SA/Gl 472/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 186,00 (sto osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. ustalił opłatę stałą dla "A" Sp. z o.o. Oddział KWK "B" w G. za okres od [...] do [...] r. w kwocie 4 410 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Strona wniosła reklamację, podnosząc, że opłata została wyliczona w oparciu o maksymalny godzinowy zrzut określony w decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] r., znak [...], a powinna być wyliczona na podstawie maksymalnego dobowego zrzutu. Wyliczona w ten sposób opłata jest zawyżona, gdyż godzinowy zrzut maksymalny trwa jedynie około 2,5h w ciągu doby. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 i 2180) określił za powyższy okres opłatę stałą w wysokości 4 410 zł. Organ wyjaśnił, że opłata została wyliczona w oparciu o maksymalną ilość ścieków, która może być wprowadzona do wody wyrażoną w m3/s ustaloną w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Dla ustalenia wysokości opłaty należy przyjąć tę wielkość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Wobec powyższego organ nie uwzględnił reklamacji. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 271 ust. 5 p.w., poprzez jego błędną interpretację, która miała wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutu, podobnie jak w odwołaniu, strona wskazała, że ilość ścieków odprowadzanych na sekundę powinna być przeliczona z maksymalnego dobowego zrzutu a nie godzinowego. Maksymalny godzinowy zrzut dobowy spowodowany jest specyfiką pracy kopalni i trwa tylko ok. 2,5 h w ciągu doby. Opłata ustalona w oparciu o tą maksymalną wartość godzinową jest zawyżona i niewspółmierna z rzeczywistym zrzutem ścieków i obciążeniem środowiska. Taki sposób wyliczenia podany w decyzji nie ma uzasadnienia celowościowego, środowiskowego a jedynie uzasadnienie fiskalne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skoro tak, to nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób, by doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82). Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy –Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych. Klasyfikację tą potwierdza art. 300 p.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy jeszcze raz, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Według art. 270 ust. 8 p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Wskazać należy, że pomimo złożenia reklamacji odnoszącej się m. in. w swej treści do pozwolenia wodnoprawnego nie dołączono do akt sprawy przedmiotowego dokumentu. Sąd może zatem wypowiadać się jedynie na podstawie okoliczności przyznawanych przez same strony w składanych dokumentach. Jeśli organ korzystał z bazy elektronicznej, to tak wyświetlone informacje nie mają charakteru dokumentu. Brak jest też np. protokołu oględzin nośnika elektronicznego, z którego korzystano i treści tam zawartych, pozwalającego zapoznać się z takim pozwoleniem. Trudno w tej sytuacji wypowiadać się jednoznacznie na temat obowiązywania dokumentu, który nie był i nie jest dostępny w aktach postępowania. Przyjmując jednak okoliczności wskazywane przez same strony w ich pismach nie sposób, zdaniem Sądu, pominąć tego, że w pozwoleniu określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzanych ścieków według dwóch wielkości: jako ilości maksymalne godzinowe i dobowe. Zatem problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z tych dwóch wskaźników powinien być podstawą ustalania opłaty stałej, skoro prowadzą one do odmiennych rezultatów wykładni i różnych opłat. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Istotne znaczenie przy wykładni ww. przepisów miał bowiem również art. 7a § 1 k.p.a., wprowadzający w zasadę in dubio pro libertate, która ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni przepisów, a opłatę obliczył w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe. Dodatkowo, poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej. Dodatkowo już reklamacja była składana przez "A" S.A., a zaskarżona decyzja dotyczy Spółki z o.o. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz dodatkowo art. 7, 11, 107 §3 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania co do ustalenia stanu faktycznego (w tym formy prawnej Spółki) i wykładni przepisów prawa. Organ w pierwszej kolejności zgromadzi wszelkie niezbędne dokumenty w aktach sprawy i dokona ponownego wyliczenia należnej opłaty, sporządzając uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględniając przedstawione wyżej rozważania. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących stosunkowy wpis od skargi (186 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.