II SA/Gl 473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia prawa własności nieruchomości w związku z użytkowaniem dożywotnim oddala skargę. Decyzją z [...] r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w G. orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa (nieruchomości rolnej) bez zabudowań o ogólnej powierzchni 5,1099 ha, w tym użytków rolnych 5,1099 ha, położonego w B., stanowiącego własność M. D., zapisanego w KW nr [...], obejmującego parcele nr [...] k.m. [...],[...],[...] k.m. [...],[...] k.m. [...]. W pkt 5 decyzji przyznano M. D. prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o powierzchni 0,5000 ha, a w pkt 6 pozostawiono nadal jako dotychczasową własność M. D. znajdujące się na parceli nr [...] o pow. 0.2000 ha budynki obejmujące dom mieszkalny, stajnię, stodołę i szopę, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Decyzję wydano na wniosek M. D., podając w podstawie prawnej przepisy art. 1, 4, 5 i 18 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 3, poz. 15), zwanej dalej ustawą. Pismem z 4 września 2009 r. M. D. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o przyznanie jej prawa własności działki nr [...] obręb B., wskazując że w roku [...] przekazała na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne w zamian za rentę. Jak wynika z rejestru gruntów, działka nr [...] stanowiła w dacie złożenia wniosku własność Gminy G., ma powierzchnię 0,4361 ha i rodzaj użytku RIIIb. Organ I instancji zwrócił się do Wydziału Geodezji i Kartografii UM o podanie aktualnych danych geodezyjnych dla działek wymienionych w decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Uzyskano wykaz zmian ewidencyjnych dla działki nr [...] (aktualnie [...] i [...]), a także akta dotyczące wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa za rentę. Pismem z 2 listopada 2009 r. poinformowano o wszczęciu na wniosek M. D. postępowania na podstawie art. 118 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.) i wezwano do udokumentowania użytkowania działki nr [...] zgodnie z decyzją. Pełnomocnik wnioskodawczyni pismem z 19 stycznia 2010 r. podał, że wymieniona w decyzji o przejęciu gospodarstwa działka nr [...], położona między mostem, torami kolei piaskowej i drogą polną była gruntem rolnym i do dnia dzisiejszego nie zmieniła charakteru. Jest użytkowana przez wnioskodawczynię, aktualnie nosi nr [...], co jest ujawnione w księdze wieczystej [...]. Ze względu na podeszły wiek wnioskodawczyni nie może uprawiać działki osobiście, w jej imieniu czyni to R. M., oddając w zamian część plonów. Zawnioskowano o przesłuchanie wskazanych świadków. W toku badania skutków zmian oznaczeń geodezyjnych ustalono, że w roku [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...], wtedy też doszło do powstania przybytku w powierzchni o 146 m2. Po zmianach obecnie działki wymienione w decyzji o przekazaniu noszą numery: [...],[...],[...],[...],[...]. Stwierdzono także, że decyzją z [...] r. Prezydent Miasta G. orzekł o przeniesieniu prawa własności działki Skarbu Państwa nr [...] o pow.0,20 ha, znajdującej się pod budynkami na rzecz M. D. jako byłej właścicielki gospodarstwa rolnego przekazanego za emeryturę na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast działka nr [...] stanowi własność Gminy G. na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] r. Decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił przeniesienia na rzecz M. D. prawa własności działki [...]. Rozstrzygnięcie to zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylone, a postępowanie przez organem I instancji umorzone decyzją z [...] r., nr [...]. Jednocześnie postanowieniem z [...] r., nr [...] SKO w K. wyznaczyło do rozpoznania sprawy jako organ właściwy Starostę [...]. Prowadząc postępowanie Starosta [...] ustalił stan zagospodarowania działek, stwierdzając że jedynie działka nosząca aktualnie nr [...] stanowi nadal własność Gminy G., pozostałe działki stały się własnością osób trzecich, a działka pod budynkami własnością M. D.. W dniu [...] r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. W jej trakcie Gmina G. podniosła, że działka nr [...] ma inną powierzchnię, niż działka przekazana wnioskodawczyni do bezpłatnego dożywotniego użytkowania, a nadto nie była przez M. D. nigdy użytkowana, nie użytkowała jej także Gmina. Decyzją z [...] r., nr [...] Starosta [...] przeniósł nieodpłatnie na rzecz M. D. prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy G., obejmującej działkę nr [...], o pow. 0,4361 ha. W podstawie prawnej podano przepis art. 118 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji z [...] r. były działki: nr [...] o pow. 0,2 ha, obecnie nr [...], nr [...] o pow. 0,9042 ha, obecnie nr [...] i [...], nr [...] o pow. 0,4361 ha, obecnie nr [...], nr [...] o pow. 3,5696, obecnie nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi w roku [...] i wówczas nastąpił przybytek powierzchni o 146 m2, łączna powierzchnia przejętych parcel wyniosła zatem 5,1245 ha. Zarówno decyzja z [...] r., jak i protokół przejęcia z [...] r. nie wskazują, która z przejętych parcel pozostawiona została do bezpłatnego dożywotniego użytkowania M. D.. W wyniku analizy zagospodarowania przejętych działek ustalono, że działka [...] nie jest i nie była użytkowana przez gminę, co wobec zbycia pozostałych działek na rzecz osób trzecich wskazuje, że stanowi ona grunt przekazany M. D. w dożywotnie użytkowanie. Twierdzenie Gminy, że działka [...] nie była użytkowana przez M. D. nie zostało poparte żadnymi dowodami. Żądanie wnioskodawczyni znajduje oparcie w przepisie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Warunek faktycznego władania nieruchomością wynikający z art. 118 ust. 2a ustawy znajduje zastosowanie do zstępnych osoby uprawnionej. Brak oznaczenia w decyzji i protokole przejęcia gruntu pozostawionego w dożywotnim użytkowaniu nie przesądza o braku możliwości skorzystania z uprawnienia wprowadzonego przepisem art. 118 ust. 1 ustawy. Nie ma także znaczenia powierzchnia działki nr [...], mniejsza od wskazanej w decyzji z [...] r., żadna bowiem działka z ówcześnie przekazanych na rzecz Skarbu Państwa nie miała powierzchni równej 0,5 ha. Ustawa z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa zapewniała rolnikowi bezpłatne użytkowanie gruntu o pow. do 1 ha (art. 3 ust. 2 pkt 1), nie nakładała także obowiązku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. W odwołaniu od decyzji Miasto G. wniosło o jej uchylenie. Podniesiono, że uprawnienie z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników może dotyczyć konkretnych działek, oznaczonych w decyzji o przejęciu. W decyzji nie wydzielono działki do dożywotniego użytkowania, strona nie udowodniła, że faktycznie korzysta z działki nr [...], działka ta ma inną powierzchnię, niż podana w decyzji. W księdze wieczystej nie wpisano prawa użytkowania. Oświadczenia świadków o użytkowaniu gruntu przez wnioskodawczynię nie są odzwierciedleniem stanu prawnego, a jedynie ich stanu wiedzy. Nieruchomość nie była użytkowana przez wnioskodawczynię osobiście, lecz przez osobę trzecią. Zarzucono, że decyzję wydał organ niewłaściwy, albowiem SKO wskazało Starostę [...], a decyzję wydał Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z pouczeniem odwołanie skierowano do Wojewody [...], który postanowieniem z [...] r. przekazał je wedle właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja została wydana przez Starostę [...] działającego na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, wobec czego w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest Kolegium. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. Decyzją z [...] r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i podzielono ustalenia faktyczne przyjęte przez Starostę. Kolegium stwierdziło, że spełnione zostały także przesłanki określone w art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Osoba uprawniona złożyła wniosek. Działka nr [...] odpowiada działce nr [...], wymienionej w decyzji z [...] r. Fakt oddania działki w używanie osobie trzeciej nie wyłącza uznania faktu użytkowania. Użytkownik może oddać nieruchomość użytkowaną osobie trzeciej do używania, w najem lub dzierżawę. Wygaśnięcie użytkowania w wyniku niewykonywania przez lat 10 (art. 255 k.c.) musiałoby zostać potwierdzone wyrokiem sądu. Art. 118 ust. 1 ustawy nie wymaga osobistego wykonywania użytkowania, warunek taki zawiera jedynie art. 118 ust. 2a, który nie ma w sprawie zastosowania. W ówczesnym stanie prawnym dla powstania prawa użytkowania nie było wymagane ujawnienie prawa powstałego na podstawie decyzji administracyjnej w księdze wieczystej. Jedynie dawna działka [...] odpowiada w przybliżeniu powierzchni 0,5 ha podanej w decyzji, nadto nie została rozdysponowana, w odróżnieniu od pozostałych działek. Wskazano też, że sprawa nie należała do zadań Starosty z zakresu administracji rządowej, a osoba działająca w imieniu Starosty posiadała odpowiednie upoważnienie do działania w zakresie spraw określonych w art. 188 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W skardze do sądu administracyjnego Gmina G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędne zastosowanie, art. 225 k.c. poprzez uznanie że użytkowanie spornej działki nie wygasło na skutek niewykonywania przez okres lat 10, a także naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 3 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że M. D. użytkowała nieruchomość i mogła ją oddać w używanie innej osobie. Żadna okoliczność takiego stanu rzeczy nie potwierdza, a organy nie mają prawa przerzucać własnych obowiązków w zakresie ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Nie wykazano, że działka nr [...] jest tożsama z działką oddaną w bezpłatne użytkowanie i co uzasadnia różnicę w powierzchni. W sprawie winien także znaleźć zastosowanie art. 225 k.c., albowiem każde użytkowanie wygasa w konsekwencji niewykonywania przez lat 10. Dla wywołania tego skutku nie jest konieczne orzeczenie sądu. Także brak odprowadzania podatków za sporną nieruchomość poddaje w wątpliwość fakt użytkowania. Przepis art. 118 ustawy winien być interpretowany zawężając ze względu na art. 64 ust. 2 Konstytucji, a rolnikowi może być przyznane prawo własności tylko takiej działki, która pochodzi z jego gospodarstwa i była mu oddana bezpłatne użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieopłacenia podatków przez wnioskodawczynię podano, że w stanach prawnych obowiązujących do wejścia w życie ustawy z 12 stycznia 1991 r. o opłatach i podatkach lokalnych, budynki i działki gruntu przyznane rolnikowi do bezpłatnego użytkowania, nie podlegały opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, co mogło stanowić podstawę przekonania, że podatek taki nie jest należny, nadto brak uiszczania podatków nie przekłada się bezpośrednio na fakt użytkowania nieruchomości. W wyniku śmierci uczestniczki M. D. postępowanie sądowe zostało zawieszone postanowieniem z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. II SA/GL 454/11, a następnie podjęte z udziałem J. Z. jako następcy prawnego zmarłej M. D. postanowieniem z 7 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/GL 454/11, zaś sprawie został nadany nowy numer porządkowy II SA/GL 473/14. W piśmie procesowym z 5 czerwca 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania J. Z. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w prowadzonym pierwotnie przez Prezydenta Miasta G. postępowaniu był zgłaszany wniosek o przesłuchanie wnioskodawczyni na okoliczność użytkowania działki, został jednak przez organ zignorowany. Wykonywanie prawa użytkowania przez osoby trzecie co do zasady nie powoduje jego wygaśnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był przepis art. 118 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., nr 50, poz. 291 ze zm.) stanowiący, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. W sprawie nie miał niewątpliwie zastosowania przepis art. 118 ust. 2a ustawy, odnoszący się do wnioskodawców będących następcami prawnymi osób uprawnionych, albowiem wniosek został złożony przez M. D.. Aktem prawnym regulującym przekazywanie gospodarstw Państwu była w szczególności ustawa z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. nr 3, poz. 15 ze zm.), zwana dalej ustawą. Na tej podstawie doszło do wydania decyzji z [...] r. o przejęciu za rentę nieruchomości rolnych stanowiących własność M. D.. Oprócz renty ustawa ta przewidywała dla rolników inne świadczenia, w szczególności zatrzymanie na własność budynków wchodzących w skład gospodarstwa, a także bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 1 ha, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny albo stał się inwalidą (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 15 ustawy rolnik, któremu wydzielono w dożywotnie użytkowanie działkę gruntu, wolny był od świadczeń przypadających z tej działki na rzecz Skarbu Państwa. Wyznaczenie działki oddawanej w bezpłatne dożywotnie użytkowanie następowało w trybie administracyjnym, w decyzji o przejęciu nieruchomości, wydawanej przez właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (art. 18 ust. 1 ustawy). Przepis art. 245 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przewidywał możliwość ustawowego określenia innych, niż umowa, trybów powstania ograniczonych praw rzeczowych i do takich przypadków ustawowo wprowadzonych należy zaliczyć oddanie w użytkowanie działki gruntu na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o rentach i innych świadczeniach (...). W trybie administracyjnym mogło także dojść do pozbawienia prawa użytkowania działki, poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy. Przesłanki do wydania takiej decyzji określa przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym rolnik mógł być pozbawiony prawa użytkowania działki, jeżeli nie jest ona racjonalnie zagospodarowana lub została oddana do wykorzystywania osobom trzecim. Mimo zgłaszanych przez skarżącą Gminę zarzutów niewykonywania prawa użytkowania przez uprawnioną, niewątpliwie jest, że nie doszło do wydania decyzji w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o pozbawieniu prawa użytkowania. Nie rozstrzygając w sposób generalny kwestii relacji między przepisami kodeksu cywilnego regulującymi prawo użytkowania, a ustawą o rentach i innych świadczeniach (...), co nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, należy wskazać, że ustawa ta w odrębny i w konsekwencji wyłączny sposób uregulowała tryb powstania użytkowania i pozbawienia użytkownika jego prawa, wprowadzając tryb administracyjny. Użytkowanie działki gruntu, zapewniane określonym kategoriom rolników przez Państwo w art. 3 ust. 2 pkt 2, następowało bezpłatnie i dożywotnio, a przesłanki pozbawienia tego prawa określała ustawa. W tej sytuacji nie jest zasadne i nie może być skuteczne w ocenie Sądu podnoszenie zarzutu wygaśnięcia prawa użytkowania na skutek niewykonywania, o czym stanowi art. 255 k.c. Prawo to było bowiem ustanawiane dożywotnio i tylko w określonych wypadkach mogło dojść do wydania decyzji o jego pozbawieniu. Decyzja o pozbawieniu użytkowania miałaby wiążące znaczenie w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego rozstrzygania, czy doszło do wygaśnięcia użytkowania w wyniku niewykonywania prawa. Nie jest to kwestia prejudycjalna w sprawie o przyznanie własności działki, a gmina mimo długotrwałego postępowania nawet nie podjęła kroków w celu otrzymania orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie, co mogłoby umożliwić sądowi powszechnemu rozstrzygnięcie kwestii, czy w ogóle art. 255 k.c. znajduje zastosowanie do użytkowania ustanowionego w trybie administracyjnym i dożywotnio. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia obowiązku ustalenia przez organ wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, albowiem skutek wygaśnięcia nie jest okolicznością faktyczną, ale prawną, nie ogranicza się do stwierdzenia przez organ faktu, lecz polega na kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i wiążącym rozstrzygnięciu o skutkach prawnych tego stanu (istnienie lub wygaśnięcie prawa), i to w oparciu o przepis kodeksu cywilnego. Prawidłowo również w ocenie Sądu organy ustaliły, co było przedmiotem ustanowionego w decyzji użytkowania. Decyzja o przejęciu nieruchomości winna wyznaczać działkę gruntową, oddawaną w użytkowanie. Decyzja z [...] r. nie indywidualizuje tej działki poprzez wskazanie numeru geodezyjnego lub podanie miejsca położenia. Stan taki można ocenić negatywnie, jest to jednak następstwo działania władzy publicznej, a nie obywatela. Decyzja z [...] r. pozostaje w obrocie prawnym i nie może rodzić negatywnych stron dla jej adresata z tego względu, że organ przy jej wydaniu nie wskazał parametrów pozwalających zidentyfikować działkę w prosty i bezpośredni sposób. Jednocześnie nie jest wątpliwe, że działka oddawana w użytkowanie pochodziła w gruntów gospodarstwa przekazywanego za rentę, działki przekazywane są w decyzji wymienione. Organ I instancji dokonał ustaleń znajdujących oparcie w zmianach ewidencji gruntów i stwierdził, jakie działki wymienione w decyzji noszą aktualnie numery i jaki jest ich stan prawny i własnościowy. Słusznie zauważono, że żadna z działek wymienionych w decyzji z [...] r. nie miała powierzchni równej 0,5 ha. W tej sytuacji zasadne było podjęcie próby identyfikacji gruntu poprzez eliminację pozostałych terenów wymienionych w decyzji. Trzeba przy tym podkreślić, że strona postępowania nie miała wątpliwości, o jaki grunt chodzi i jaki grunt był jej oddany w użytkowanie, we wniosku określiła go precyzyjnie. Działania organów miały zaś na celu ustalenie stanu faktycznego i weryfikację zasadności wniosku strony. Weryfikacja ta potwierdziła, że jedynym terenem, który nie został przez Skarb Państwa, a następnie gminę rozdysponowany, jest działka objęta wnioskiem, co potwierdza twierdzenie strony, że właśnie ten grunt został oddany w użytkowanie i był użytkowany. Wniosek wyprowadzony przez organy z zebranego materiału dowodowego nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów, mieści się bowiem w granicach doświadczenia życiowego, znajduje potwierdzenie w dokumentach ewidencyjnych i nie został skutecznie podważony przez Skarżącą gminę poprzez podanie rzeczowych argumentów. Obowiązek zebrania przez organ całego materiału sprawy nie oznacza zwolnienia strony z konieczności przedłożenia dowodów w celu zakwestionowania przyjętych przez organy ustaleń, organ administracji nie ma obowiązku z urzędu przeprowadzać przeciwdowodów w stosunku do zebranego materiału. W ocenie Sądu organy skutecznie ustaliły, że wnioskodawczyni przysługiwało, ustanowione w trybie administracyjnym, prawo dożywotniego użytkowania gruntu stanowiącego aktualnie działkę nr [...], którego nie została w trybie administracyjnym pozbawiona, nie potwierdzono także skutku wygaśnięcia tego prawa w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Te okoliczności stanowią spełnienie przesłanki z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, i wobec złożenia wniosku przez osobę uprawnioną, uzasadniają nieodpłatne przyznanie prawa własności oddanej do użytkowania działki. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rzekł jak w sentencji.