II SA/Gl 473/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 t.j. zwanej też dalej Prawem budowlanym lub P.b.) oraz na podstawie art. 104 Kpa, Prezydent Miasta T. (dalej też jako Prezydent) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. obejmujące inwestycję p.n.: "Budowa parkingu przy ul. [...] w T., na parcelach nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: 1, 2, 3, 4, 5, 6 (działki inwestycyjne). Stosownie do art. 61 § 4 Kpa strony postępowania zostały powiadomione o wszczętym postępowaniu pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. Do inwestycji nie wniesiono uwag. Działki objęte inwestycją położone są na terenie, który zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...] oraz linią kolejową w T. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. [...] z dnia [...]r.), oznaczony jest symbolami: [...], [...] – parkingi terenowe, [...] – drogi publiczne klasy dojazdowej, [...], [...] – tereny zabudowy wielorodzinnej, [...] – zieleń urządzona. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. oraz spełnia wymogi Prawa budowlanego i przepisów szczegółowych z nim związanych. Z uwagi na planowane roboty budowlane w odległości mniejszej niż 10m od granicy obszaru kolejowego, oraz w odległości mniejszej niż 20,00 m od osi skrajnego toru, które stanowią teren zamknięty, inwestor uzyskał w dniu [...] r. zgodę Prezydenta Miasta T. na odstępstwo od przepisu art. 53 – ustawy z dnia 28 marca 2008 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 z późn. zm.) o transporcie kolejowym. Ponadto w związku z planowaną realizacją miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 6,0 m od granicy działki, inwestor uzyskał zgodę Prezydenta Miasta T. na odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 tj., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył: projekt budowlany – 4 egzemplarze i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji spełnione zostały wymogi określone w art. 32, art. 34 ust. 1, 2, 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym w trakcie biegu terminu przysługującego stronom postępowania, małżonkowie S. J. i K., D. S. podnieśli, że są właścicielami lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...], położonym na działce nr 4, graniczącej z terenem inwestycji. W ich przekonaniu kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 10 w zw. z art. 61 § 4 Kpa, ponieważ jako właściciele tego lokalu nie zostali uznani za strony, nie powiadomiono ich o wszczętym postępowaniu, czym zamknięto im drogę do wniesienia uwag względem przedmiotowej inwestycji. Zdaniem odwołujących się budowa przedmiotowego parkingu oddziałuje na ich lokal mieszkalny poprzez spowodowanie trwałego, nieodwracalnego spadku wartości rynkowej nieruchomości. Budowa parkingu będzie przyczyną uciążliwości w postaci kurzu i innych zanieczyszczeń, spowoduje nadmierny hałas oraz zniszczeniu ulegną istniejące aktualnie w miejscu planowanej inwestycji tereny zielone. Ponadto wskazali na niedostateczne ich zdaniem uzasadnienie udzielonej inwestorowi przez Prezydenta Miasta T. zgody na odstępstwo od przepisu § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzja z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda) umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta została doręczona stronom postępowania ustalonym zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym Wspólnocie Mieszkaniowej "A" ustanowionej dla nieruchomości przy ul. [...] w T. (obejmującej budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się lokal odwołujących się), za pośrednictwem Spółdzielni Mieszkaniowej "B". Wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Zgodnie z art. 6, art. 22 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wynika (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm., zwanej dalej ustawą o własności lokali), sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, a więc również gruntu, czynności prawne i czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Tym samym interes właściciela lokalu, który wynika z przysługującego mu prawa w nieruchomości wspólnej, z mocy ustawy chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, działającą przez zarząd ewentualnie zarządcę. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. A zatem stroną postępowania administracyjnego jest, co do zasady, wspólnota mieszkaniowa. W sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji Wspólnota Mieszkaniowa "A" była reprezentowana przez sprawującą zarząd Spółdzielnię Mieszkaniową "B". Nie oznacza to automatycznego wykluczenia udziału członka wspólnoty w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości wspólnej, jednak pod warunkiem, że wykaże on swój własny, indywidualny interes prawny w danej sprawie. W przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, koniecznym jest wskazanie przez właściciela przepisu prawa, który ogranicza możliwość zagospodarowania mieszkania będącego jego własnością. Działający w imieniu własnym członek wspólnoty mieszkaniowej musi więc wykazać, że projektowany obiekt budowlany negatywnie oddziałuje na jego lokal, tj. spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z mieszkania, chronionych przepisami prawa materialnego, czego odwołujący się, pomimo dwukrotnie skierowanych do nich wezwań, nie dopełnili. Udzielone przez nich w tej kwestii odpowiedzi nie dały bowiem podstaw do stwierdzenia, aby właściciele lokalu przy ul. [...] wchodzącego w skład wspólnoty mieszkaniowej "A" mieli odrębny od niej interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę parkingu na parcelach nr: 1, 2, 3, 4, 6 w T.. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Wojewody opisywane przez odwołujących się domniemane uciążliwości, związane z realizacją przedmiotowego parkingu, noszą znamiona interesu faktycznego, subiektywnie przez nich ocenianego, lecz w żaden sposób nie świadczą, aby lokal mieszkalny stanowiący ich własność znalazł się w obszarze oddziaływania parkingu lokalizowanego na działce sąsiedniej. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody J. S. (dalej jako skarżący) wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta, względnie o stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: 1. przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik postepowania w postaci naruszenia: - art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie jest stroną w postępowaniu co skutkowało umorzeniem postępowania, pomimo, iż skarżący należy do kategorii osób wskazanych z mocy prawa jako strona w niniejszym postępowaniu, - art. 2 w zw. z art. 3, art. 6 i art. 22 ustawy o własności lokali w zw. z art. 46 Kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie (art. 2 i 3 ustawy o własności lokali oraz art. 46 Kodeksu cywilnego) oraz błędne zastosowanie (art. 22 ustawy o własności lokali) i w konsekwencji przyjęcie jakoby skarżący nie posiadał odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej interesu prawnego we wniesieniu odwołania w sytuacji gdy interes realizowany przez wspólnotę mieszkaniową może odnosić swój skutek wyłącznie do nieruchomości wspólnej, 2. przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na jego wynik, w postaci naruszenia: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co uniemożliwiło ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności oraz na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego w wyniku czego skarżący nie został uznany za stronę postępowania, - art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez preferowanie interesu inwestora kosztem słusznego interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, - art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a.- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wszystkie strony postępowania zostały powiadomione o wszczętym postępowaniu pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., - art. 105 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość wynikającą z błędnego nieprzyznania skarżącemu statusu strony, co oznacza, że umorzenie nastąpiło bezpodstawnie, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie faktyczne oraz brak uzasadnienia prawnego przywołanej decyzji, w tym dotyczącej odstępstwa od § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi wskazał na powoływane już w postępowaniu odwoławczym uciążliwości w korzystaniu z jego mieszkania spowodowane sporną inwestycją i wyrażenie zgody na inwestycję naruszającą przepisy techniczno-budowlane. Zdaniem skarżącego jego przymiot jako strony postępowania wynika z prawa własności lokalu w budynku nr [...]. Z uwagi na wskazywane uciążliwości mieszkanie to znajduje się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji, co w świetle powoływanego orzecznictwa daje mu przymiot strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, również jako członkowi wspólnoty mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja wbrew sformułowanym w skardze zarzutom nie narusza obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 tej ustawy zgodnie z którym należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Gdy nieruchomość na którą dany obiekt może oddziaływać stanowi współwłasność właścicieli lokalu stanowiących wspólnotę mieszkaniową, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do działki nr 4, na której w budynku nr [...] przy ul. [...] w T. skarżący posiada wraz z żoną lokal mieszkalny stanowiący odrębną własność, to w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje zarząd. Jednak w pewnych przypadkach, jak to trafnie podniósł skarżący i co zostało też przyznane przez organ odwoławczy, nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok zarządu wspólnoty również właścicieli poszczególnych lokali, jednak pod warunkiem, że wykażą oni własny, zindywidualizowany interes prawny. W sprawie pozwolenia na budowę, właściciel lokalu może więc legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., jeżeli wykaże, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, co wiąże się z ustaleniem konkretnego przepisu, z którego może wynikać związane z projektowanym obiektem ograniczenie w korzystaniu z danego lokalu członka wspólnoty mieszkaniowej. Wtedy też oprócz zarządu wspólnoty w postępowaniu będzie działał niezależnie jej członek jako strona postępowania. Takiego konkretnego przepisu mogącego wprowadzić takie ograniczenia skarżący jednak nie wskazał. Również działając z urzędu, a to w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Sąd na taki przepis nie mógł się powołać. Wbrew stanowisku skarżącego w realiach niniejszej sprawy ograniczenia w korzystaniu z jego lokalu związane z objętym pozwoleniem na budowę parkingiem, nie wynikają z powoływanych przez niego art. 2, art. 3, art. 6 i art. 22 ustawy o własności lokali oraz art. 46 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Twierdzenia tego skarżący bliżej zresztą nie uzasadnił. W szczególności nawet w świetle zasad doświadczenia życiowego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w następstwie zrealizowania tej inwestycji dojdzie do "nieodwracalnego i trwałego" spadku wartości jego mieszkania (pomijając już czy kwestia ta dotyczy interesu prawnego skarżącego i czy może być uznana za wprowadzające ograniczenia w korzystaniu z jego lokalu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.). W żaden sposób skarżący nie uprawdopodobnił też, że zrealizowanie inwestycji spowoduje w jego mieszkaniu nadmierny hałas, zwiększenie narażenia na działanie kurzu i innych zanieczyszczeń, a tym bardziej, że może to powodować konkretne ograniczenia w korzystaniu z tego mieszkania. Należy przy tym nadmienić, że ewentualne uciążliwości i ograniczenia związane z samym procesem budowy (robotami budowlanymi) nie wchodzą w zakres unormowań o jakich mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Poza zakresem rozważań na gruncie tego przepisu pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia ochrony istniejących terenów zielonych lub utraty "wartości estetycznych okolicy". Dowolne jest też wywodzenie przez skarżącego prawa do bycia stroną postępowania z faktu udzielenia przez Prezydenta odstępstwa od wymagań zawartych w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z wydanego w tym względzie przez Prezydenta postanowienia z dnia [...] r. wynika bowiem, że odstępstwo to nie dotyczyło działki nr 4 na której znajduje się budynek w którym skarżący posiada lokal mieszkalny. Nawet gdyby jednak było inaczej to w tym przedmiocie przymiot strony posiadałaby Wspólnota Mieszkaniowa "A", a nie skarżący. Odstępstwo to odnosiłoby się bowiem do nieruchomości wspólnej, a nie do mieszkania skarżącego. Należy nadto podkreślić, że jak wynika z zatwierdzonego pozwoleniem na budowę planu zagospodarowania terenu, najbliższa odległość budynku w którym skarżący posiada mieszkanie od projektowanych miejsc parkingowych (w kierunku południowo-zachodnim od budynku) wynosi około 22m. Nawet gdyby przyjąć, że mieszkanie skarżącego na trzeciej kondygnacji położone jest od tej strony tego budynku (brak w tym względzie ustaleń) to trudno zakładać, że funkcjonowanie od tej strony tego budynku stosunkowo niewielkiej części projektowanego zgodnie z kwestionowanym pozwoleniem na budowę parkingu (vide projekt zagospodarowania terenu) będzie wpływało w istotny sposób na komfort korzystania z jego mieszkania. Tym bardziej nie można przyjąć aby zostało co najmniej uprawdopodobnione, że kwestionowana inwestycja może wprowadzać w odniesieniu do tego lokalu jakieś ograniczenia w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Oznacza to, że skarżącemu w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Tym samym zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji Wojewoda, iż skarżący nie był uprawniony do wniesienia od tej decyzji odwołania. W tym zakresie sprawa została też w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniona bez naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. Wobec powyższego sformułowane w skardze zarzuty nie zasługiwały na akceptację, co skutkowało oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., gdy jednocześnie Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania z urzędu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. ec