II SA/Gl 474/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. prowadzone jest postępowanie w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacji rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w K. nr [...], Gmina M., której inwestorem jest obecnie skarżący K. G. W toku tego postępowania organ, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wydał w dniu [...] r. postanowienie nakładające na skarżącego opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Postanowienie to, po rozpoznaniu zażalenia, zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] sprawy umorzenia opłaty legalizacyjnej, o co wnosił skarżący. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] odmówił wnioskowanego umorzenia kwoty opłaty legalizacyjnej. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania przez skarżącego, Minister Finansów decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem Nr [...], wydanym w dniu [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podjął z urzędu postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że wobec ostatecznego rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie opłaty legalizacyjnej ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania. W jego ocenie postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie znajduje uzasadnienia, albowiem na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] r. została wniesiona w ustawowym terminie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nadal więc do rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie wstępne, a podjęcie postępowania uznać należy za przedwczesne i dokonane z naruszeniem art. 97 § 2 k.p.a. Rozpoznając to zażalenie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 97 k.p.a., wskazał, że przesłanka zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie ustąpiła z chwilą wydania przez Ministra Finansów ostatecznej decyzji w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Zatem zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji uznać należało za prawidłowe. W skardze na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania, zasądzenie kosztów postępowania, oraz o zwolnienie z kosztów postępowania sądowego. Powołał się przy tym na te same argumenty, jakie zostały wskazane w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W merytorycznej części uzasadnienia organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zauważył, że postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] sprawy dotyczącej wniosku o umorzenie postępowania. Ponieważ rozstrzygnięcie to nastąpiło, to obowiązkiem organu było podjęcie zawieszonego postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja przepisów k.p.a. Zmianie uległ m.in. przepis art. 101 § 3 tego kodeksu. W związku z tą zmianą organ przedstawił swoje rozważania w kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazał na różne możliwości interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. w świetle dokonanej zmiany tego przepisu. W konkluzji doszedł do przekonania, że również w obecnym stanie prawnym zażalenie na tego rodzaju postanowienie przysługuje, a zatem podlegało merytorycznemu rozpoznaniu. Postanowieniem z dnia 15 września 2011 r. referendarz sądowy w tut. Sądzie zwolnił skarżącego z wpisu od skargi, odmawiając jednocześnie przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. Z kolei postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Oba te postanowienia sądowe stały się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie, wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, które to postanowienie wydane zostało na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Kwestią, która wymagała rozważenia w pierwszej kolejności, była kwestia, czy w świetle nowelizacji przepisów k.p.a., dopuszczalne jest zażalenie na takie postanowienie, a tym samym, czy zaskarżone postanowienie znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Dokonując oceny tego problemu wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. W okresie obowiązywania tego przepisu nie ulegało wątpliwości, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w pojęciu "sprawa zawieszenia postępowania" mieściło się również postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W wyniku wprowadzonej z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji obecne brzmienie omawianego przepisu stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowanie służy stronie zażalenie. Wobec zmiany treści przepisu, niezbędne jest dokonanie jego wykładni również pod kątem zamiaru ustawodawcy towarzyszącemu wprowadzeniu takiej zmiany. Gdyby bowiem uznać, tak jak czyni to Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że również i obecnie w pojęciu "sprawy zawieszenia postępowania" mieszczą się tak, jak do tej pory wszelkie rozstrzygnięcia zapadłe w tej sprawie, to zupełnie niecelowym byłoby dodanie przez ustawodawcę tej części przepisu, która stanowi o postanowieniach o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że jednocześnie ze zmianą § 3 omawianego przepisu, zmianie uległ także § 1, który w obecnym brzmieniu obok dotychczasowego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, wymienia postanowienie w sprawie podjęcia postępowania. Stąd wniosek, że zamiarem ustawodawcy było rozróżnienie postanowień w sprawie zawieszenia postępowania na postanowienia w sprawie podjęcia postępowania, odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oraz inne postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Potwierdzeniem takiej wykładni art. 101 k.p.a. jest przywołane przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej. Za taką też wykładnią opowiadają się komentatorzy (por. A. Wróbel: komentarz do art. 101 k.p.a. oraz A. Plucińska – Filipowicz: komentarz do art. 101 k.p.a. – w: System Informacji Prawnej LEX). Uznać zatem należy że ustawodawca w analizowanym przepisie wyłączył postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania spod kontroli instancyjnej. W tej sytuacji wydaje się oczywistym, że w przypadku zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów, ale rozpatrywanych przez organy odwoławcze już po ich zmianie, organy te utraciły możliwość ich merytorycznego rozpatrzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie prowadzone w trybie art. 97 k.p.a. prowadzone było przez organy w okresie zmiany przepisów tego Kodeksu. Postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania, wydane zostało w dniu [...] r., a zatem już po uchwaleniu w dniu 3 grudnia 2010 r. ustawy nowelizującej przepisy k.p.a. (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) lecz jeszcze przed jej wejściem w życie. Podstawą wydania tego postanowienia były zatem "stare" przepisy, stąd prawidłowe pouczenie organu o przysługującym zażaleniu. Także zażalenie złożone zostało przez stronę podczas obowiązywania niezmienionej ustawy. Jednakże już rozpatrzenie tego zażalenia nastąpiło w zmienionym stanie prawnym. Miało to miejsce w dniu [...] r. (data wydania zaskarżonego postanowienia), a zatem już po wejściu w życie nowych przepisów, nie przewidujących możliwości wniesienia takiego zażalenia. Stąd wydanie w takich warunkach merytorycznego rozstrzygnięcia nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż jak wspomniano powyżej możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania została z dniem 11 kwietnia 2011 r. wykluczona. Wydanie postanowienia bez podstawy prawnej stanowi jedną z przesłanek nieważności rozstrzygnięcia, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd w niniejszej sprawie uznał jednak, że kwestia dopuszczalności wydania zaskarżonego postanowienia może nasuwać istotne problemy interpretacyjne, zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Sąd uznał zatem, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało jego uchyleniem. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono w trybie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wynagrodzenie radcy prawnego według stawki określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) oraz kwota 17,00 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z uwagi na motywy uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd nie badał merytorycznych zarzutów skargi, albowiem ich ocena pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając zażalenie, organ odwoławczy umorzy postępowanie zażaleniowe. Takie rozstrzygnięcie odpowiadać będzie sytuacji, w której do zmiany przepisów postępowania doszło w jego toku, a ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych regulacji przejściowych odnoszących się do takiego przypadku. Trudno byłoby bowiem uznać, że zażalenie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., podczas gdy w dacie, kiedy zostało wniesione przepisy prawa przewidywały możliwość jego wniesienia. Niedopuszczalne natomiast stało się jego merytoryczne rozpoznanie po dniu 11 kwietnia 2011 r., co stanowi dostateczną przesłankę do umorzenia postępowania zażaleniowego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a.