II SA/Gl 474/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. T. na akt Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. grupa mieszkańców ul. [...] w Z. (8 osób), wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w Z. w sprawie ustawienia znaków określających dopuszczalny tonaż pojazdów korzystających z drogi, której nawierzchnia została wykonana z kostki betonowej i uległa odkształceniu (tworzą się koleiny) wskutek przejazdu samochodów ciężarowych do mieszczącej się na tyłach tej ulicy bazy transportowej. W dniu [...] r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. dokonali oględzin ul. [...], stwierdzając na nawierzchni z kostki betonowej ślady poruszania się ciężkiego taboru oraz zanieczyszczenia przez nanosiny błota ze znajdującej się na końcu ulicy bazy transportowej, co powoduje tworzenie się odkształceń. W tym stanie rzeczy, powołując się na wyniki oględzin, zaskarżonym zarządzeniem Dyrektor MZDiII, działając z up. Prezydenta Miasta Z. na podstawie art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zatwierdził projekt docelowej organizacji ruchu na ul. [...] i [...] w Z., polegający na ustawieniu znaków D-4a, D-4b oraz B-18. W uzasadnieniu projektu organizacji ruchu drogowego wskazano, że ulica [...] jest drogą gminną bez przejazdu, szerokość jezdni wynosi ok. 6 m. Brak jest chodników dla pieszych. Nawierzchnia jezdni wykonana jest z kostki betonowej. Na ulicy występuje małe natężenie ruchu drogowego (stanowi ona dojazd do posesji). Ustawienie znaków drogowych spowodowane jest koniecznością wprowadzenia ograniczenia tonażowego oraz uzupełnienia znaków informacyjnych o wjeździe na drogę bez przejazdu. Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu [...] r. S. T. wezwał Prezydenta Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa w wyniku zatwierdzenia docelowej organizacji ruchu, zarzucając, że wskutek umieszczenia znaku B-18 został pozbawiony możliwości dojazdu do głównego zakładu, mieszczącego się przy ul. [...], a tym samym faktycznej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na zbieraniu odpadów, w tym ich transporcie. W odpowiedzi na wezwanie Dyrektor MZDiII pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r., poinformował, że działania zarządcy są zgodne z prawem. Kontrola wykazała bowiem odkształcenia nawierzchni jezdni, zanieczyszczenia błotem oraz ślady poruszania się taboru ciężkiego, podczas gdy z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że przy ul. [...] mieści się jedynie siedziba przedsiębiorstwa, zaś działalność prowadzona jest w K. i B. Nadto, zdaniem zarządcy drogi, istnieje możliwość dojazdu do siedziby firmy drogą przez pola na tyłach posesji. W skardze do sądu administracyjnego, wniesionej w dniu [...] r. za pośrednictwem organu, S. T. zarzucił naruszenie: 1. art. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), 2. art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93), 3. pkt 3.2.19 załącznika nr 1 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (Dz.U.2003.220.2181), 4. art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 t. j.), 5. art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 t. j.). Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności aktu Prezydenta Miasta Z. w części dotyczącej ustawienia znaku B-18 na ul. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że dnia [...] r. skarżący w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Prezydenta Miasta Z. za pośrednictwem Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej do usunięcia skutków naruszenia prawa powstałych w wyniku zatwierdzenia dnia [...] r., znak sprawy: [...], projektu docelowej organizacji ruchu m. in. na ul. [...] w Z., poprzez przywrócenie organizacji ruchu obowiązującej na w/w drodze publicznej przed dniem zatwierdzenia zaskarżonego projektu docelowej organizacji ruchu. Powyższe wezwanie spotkało się z odpowiedzią Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej z dnia [...]r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącego dnia [...]r. w której wskazano, iż działania zarządcy są zgodne z obowiązującym prawem. W treści uzasadnienia podkreślono, iż zgodnie z wpisem przedsiębiorcy do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] z dnia [...] r. przy ul. [...] w Z. mieści się siedziba przedsiębiorstwa, natomiast adresem pod którym wykonywana jest działalność gospodarcza firmy wskazane są miejscowości K. oraz B. Ponadto podkreślono, iż niniejsza droga nie jest przystosowana do obciążeń ruchem ciężkim, jak również skarżący ma rzekomo możliwości dojazdu do siedziby firmy drogą przez pola usytuowane na tyłach posesji. Jednak wbrew stanowisku organu, zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, główne miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez S. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" zlokalizowane jest przy ul. [...] w Z., natomiast dodatkowe miejsce wykonywania działalności mieści się w N., K. Po drugie, przeważającą działalnością gospodarczą skarżącego jest zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne (PKD 38.11.Z), które zgodnie z wyjaśnieniami do PKD 2007 obejmuje także ich transport, jeżeli jest on integralną częścią zbierania odpadów. Zgodnie zaś z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, w myśl art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawę oraz zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Skarżący podniósł, że jak już wskazano w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na skutek zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, poprzez jej oznakowanie znakiem typu B-18, został pozbawiony możliwości dojazdu do miejsca głównego wykonywania działalności gospodarczej, mieszczącego się w Z. przy ul. [...], pojazdów ciężarowych o masie powyżej 16 t i tym samym faktycznej możliwości dalszego prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne (PKD 38.11.Z), w tym ich transporcie stanowiącym integralną część zbierania odpadów. Skutkiem wydania zaskarżonej czynności organizacyjno-technicznej jest zatem odcięcie jego nieruchomości od sieci dróg publicznych dla pojazdów o masie powyżej 16 t, a co za tym idzie uniemożliwienia korzystania z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wynikającym z wpisu do CEIDG. Tym samym skarżący ma interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Podkreślono, iż organ przed dokonaniem zaskarżonej czynności powinien zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej podjąć wszelkie kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes społeczny oraz interes obywatela. Tymczasem jak wynika z pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej z dnia [...] r., organ nie zadał sobie trudu w wyjaśnieniu stanu faktycznego – przeznaczenia nieruchomości – oraz możliwości dojazdu pojazdów skarżącego do siedziby firmy przez pola usytuowane na tyłach posesji. Ponadto, w treści projektu organizacji ruchu drogowego w związku z ustawieniem znaków B-18 (16 t) oraz uzupełnieniem znakami D-4a, D-4b, D-4c na ul. [...] w Z., nie uwzględnił okoliczności dojazdu pojazdów ciężarowych do nieruchomości skarżącego, jak również nie wskazał przyczyn wprowadzenia ograniczenia tonażowego oraz faktów świadczących o zaistnieniu takiej konieczności. Odnosząc się do wskazywanej przez organ możliwości alternatywnego dojazdu do nieruchomości przy ul. [...] poprzez pola położone na tyłach posesji wskazał, iż przedmiotowe działki nie stanowią jego własności oraz nie są objęte stosowną służebnością przejazdu, a tym samym korzystanie z nich bez zgody właściciela mogłoby wiązać się z zarzutem naruszenia posiadania. Po wtóre, jak zauważył organ, ów drogę dojazdu nie mogą stanowić pola, które nie zostały utwardzone, ani w żaden sposób nie przystosowane do przejazdu pojazdów ciężarowych o masie powyżej 16 t. Z powyższej drogi mogą korzystać jedynie ciągniki rolnicze, które z natury rzeczy są przystosowane do jazdy po trudnym terenie. Tym samym skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu o możliwości dojazdu do posesji przy ul. [...] pomimo ustawienia znakuj B-18. Zatem w ocenie skarżącego, zaskarżona czynność pozostaje również w rażącej sprzeczności do treści art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dającego każdemu prawo do wolnego podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a co za tym idzie art. 6 kpa nakazującego działanie na podstawie przepisów prawa. Podkreślono też, iż zgodnie z pkt 3.2.19 załącznika nr 1 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (Dz.U.2003.220.2181), znak B-18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca do przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Tymczasem w kwestionowanym zatwierdzeniu, o czym była mowa powyżej, brak jakichkolwiek informacji wskazujących na konieczność wprowadzenia ograniczenia tonażowego na ul. [...] w Z., a co za tym idzie podstawy faktycznej do ustanowienia ograniczenia. W ocenie skarżącego, postępowanie organu pozostaje również w rażącej sprzeczności do treści art. 8 kpa, nakazującego organom administracji publicznej działanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów. Kwestia postawienia znaku B-18 (16 t) nie była w żaden sposób konsultowana z właścicielami nieruchomości położonych przy ul. [...], a o wprowadzeniu zmiany organizacji ruchu skarżący dowiedział się dopiero z chwilą posadowienia znaku, bez możliwości wcześniejszego przygotowania prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej do zastanego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, nie może również umknąć uwadze, iż nawierzchnia drogowa przy ul. [...] została zaprojektowana i wykonana od nowa w latach [...] – [...]. Tym samym zlecający wykonanie w/w prac, powinien uwzględnić charakter i przeznaczenia nieruchomości przy niej położonych, a nie obarczać konsekwencjami swoich błędnych decyzji skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MZDiII działając z up. Prezydenta Miasta Z. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, wskazując, że zarządca drogi był zmuszony podjąć zadania celem zapobieżenia niszczeniu drogi poprzez wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Czynności organizacyjno-techniczne nie stanowią też aktów indywidualnych, do których zastosowanie miałyby przepisy kpa. Podniósł nadto, że dołączony do skargi wydruk z CEIDG został wygenerowany w dniu [...] r., po dokonaniu przez skarżącego zmian dotyczących lokalizacji prowadzenia działalności gospodarczej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniosła ewentualnie o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona. Brak było podstaw do jej odrzucenia, jako że skład orzekający przychylił się do stanowiska skarżącego, że zaskarżony akt jako mający charakter ogólny i podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, podlega kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga została też poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne, a jej wniesienie nastąpiło w terminie 30 dni od doręczenia negatywnego stanowiska organu (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem sądu administracyjnego, skarżący jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...], której dotyczy zaskarżony akt, legitymuje się też interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez działania zarządcy drogi miały umocowanie w przepisach prawa, a zatem nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego, ani też nie godzą w istotę prawa własności. Wbrew zarzutom skargi, konieczność ograniczenia tonażowego na ulicy [...] poprzez ustawienie znaku B-18 (16 ton), została bowiem wykazana w wyniku kontroli w dniu [...] r. przeprowadzonej wskutek skargi mieszkańców. Z czynności tej sporządzono też notatkę służbową, zaś projekt organizacji ruchu, zatwierdzony zaskarżonym aktem, jednoznacznie wskazywał na przesłanki wymienione w przywołanym w skardze przepisie pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Nawierzchnia ulicy [...] jako drogi gminnej o szerokości jezdni 6 m, bez wyodrębnienia chodników, została bowiem wykonana z kostki betonowej, która jest przeznaczona dla dróg w strefie zamieszkania. Oględziny wykazały odkształcenia nawierzchni i ślady poruszania się ciężkiego taboru, dla którego nawierzchnia ta nie jest przystosowana (vide: notatka służbowa z dnia [...]r.). W zatwierdzonym projekcie zmiany organizacji ruchu wykazano zatem, że nośność drogi (ul. [...]) z uwagi na rodzaj nawierzchni, nie jest wystarczająca do przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Taki stan rzeczy został opisany nie tylko w uzasadnieniu projektu, ale również w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Chybiony jest zatem zarzut skargi, że zarządca drogi nie zbadał okoliczności sprawy przed podjęciem zaskarżonego aktu. Jego wydanie było zaś wynikiem skarg mieszkańców ul. [...], które okazały się zasadne i obligowały zarządcę drogi do podjęcia działań w celu zapobieżenia dalszemu niszczeniu drogi wskutek ruchu ciężkiego (art. 20 ust. 4, 10, 12 i 14 ustawy o drogach publicznych, Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Zasadnie podnosi skarżący, że budując drogę w latach [...]-[...], należało uwzględnić charakter i przeznaczenie nieruchomości przy niej położonych, tyle że właściwie chodzi o strefę zamieszkania, zaś skarżący miał wówczas jedynie siedzibę firmy przy tej ulicy, co wynika jednoznacznie z dokumentów, dołączonych przez niego do wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Co więcej, z decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wynika jednoznacznie, że usługi polegają na przewozie odpadów odbieranych od wytwórców odpadów do miejsc ich odzysku lub unieszkodliwiania, a podczas transportu odpady nie będą magazynowane na terenie gminy Z. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby baza transportowa mieszcząca się na tyłach jego posesji przy ul. [...], działała legalnie, a więc nie wykazał się pozwoleniem na budowę tego typu obiektu, czy też zgłoszeniem zmiany przeznaczenia innego obiektu na takie cele. Co więcej, brak danych co do faktu uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie zjazdu publicznego, wymaganego z mocy art. 4 pkt 8 i 24 w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Dopiero istnienie legalnie zorganizowanego zjazdu publicznego wymaganego dla prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi zaś o dostępności drogi i może uzasadniać zarzut jej ograniczenia. Wykazanie tych okoliczności obciążało skarżącego, podczas gdy dołączony do skargi wydruk z CEiDG, dokumentuje stan na dzień jej wniesienia i oparty został wyłącznie na deklaracji skarżącego. Dokument ten nie dowodzi w żaden sposób legalności funkcjonowania bazy transportowej i jej dostępności przez zjazd publiczny do ulicy [...], co wymaga uzyskania odpowiednich decyzji administracyjnych. Legalna definicja drogi publicznej zawarta w art. 1 ustawy, nawiązuje do kryterium podmiotowego i nie stoi w sprzeczności z pozostałymi regulacjami. Zakres prawa własności (art. 140 kc) oraz zasada swobody działalności gospodarczej (art. 6 ustawy, przywołanej w skardze), nie mają też charakteru absolutnego i doznają ograniczeń, wynikających z innych ustaw – w tym wypadku ustawy o drogach publicznych oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, określa bowiem także ustawa – Prawo o ruchu drogowym (w art. 1), upoważniając zarządcę drogi do ustalania organizacji ruchu na drogach poprzez stosowanie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Prawidłowo też wskazał organ, którego działanie zaskarżono, że kwestionowany akt nie został podjęty w trybie procedury administracyjnej, uregulowanej przepisami kpa. Stąd też chybione są zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 kpa, aczkolwiek podnieść należy, że zarządca drogi uregulował sprawę, mając na uwadze interes społeczny – (szerszej grupy osób). Zatem stwierdzić przyjdzie, że stan faktyczny i prawny uzasadniał działanie zarządcy drogi. Zaskarżony akt nie narusza więc prawa, a naruszenie interesu prawnego skarżącego, wywodzonego ze statusu właściciela nieruchomości, nie godzi w istotę prawa własności i obiektywnie pojęty porządek prawny. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.