II SA/Gl 474/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając przez pełnomocnika P. K., zam. w C. przy ul. [...] dnia 12 września 2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy terenu działki o nr ewid. 1 obręb [...] w C. przy ul. [...], dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przystosowaniu budynku gospodarczo-garaźowego, będącego w trakcie realizacji, dla potrzeb funkcji usługowej (montaż zacisków hamulcowych do samochodów z gotowych elementów). Dla przedmiotowej inwestycji P. K. uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy (z dnia [...]) dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczo-garażowego. W oparciu o tę ostatnią uzyskano pozwolenie budowlane i obiekt jest w trakcie budowy. Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu analizy urbanistycznej decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W jego ocenie wnioskowana inwestycja - zabudowa usługowa, nie stanowi kontynuacji funkcji istniejących w obszarze analizowanym. Linia zabudowy ukształtowana jest przez zabudowę istniejącą - budynki mieszkalne jednorodzinne. Powierzchnia zabudowy tych budynków w stosunku do powierzchni działki/terenu wynosi od ok. 10% (ul. [...]) do ok. 37% (ul. [...]), średnia ok. 21%. Szerokości elewacji frontowych budynków wynoszą od 7m (ul. [...]) do 23m (ul. [...] ); Wysokości elewacji frontowych budynków wynoszą od ok. 3,5m (ul. [...] ) do ok. 6m (ul. [...]), średnio ok. 5m; Dachy analizowanych budynków mieszkalnych są zróżnicowane, występują dachy płaskie, jedno-, dwu- i wielospadowe o nachyleniach do ok. 45°, kalenicach równoległych i prostopadłych do frontów działek i wysokościach do ok. 9 m. W tym zakresie planowany budynek odpowiada zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Stwierdził jednak, że w obszarze analizowanym nie występuje ani jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, w zakresie kontynuacji funkcji. Nie jest zatem spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nie występuje tam zabudowa usługowa), dlatego nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem. Organ przyznał, iż w trakcie postępowania pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o rozszerzenie obszaru analizowanego, wskazując adresy działek, na których jest prowadzona działalność usługowa. Prezydent Miasta C. nie uwzględnił jednak funkcji tych nieruchomości z uwagi na to, że położone są one w znacznym oddaleniu od wnioskowanego terenu, na terenach gdzie funkcja i charakter zabudowy istniejącej odbiega od kształtującej się nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstającej wokół terenu objętego przedmiotowym wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji złożył P. K. Zarzucił organowi I instancji "błędną interpretację wykładni prawa a także błędne określenie stanu faktycznego". Wskazał, że w niewielkiej odległości poza obszarem analizowanym (ok. 300 m w linii prostej od budynku gospodarczo-garażowego) przy ul. [...] zarejestrowana jest firma zajmująca się produkcją wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa (ten sam adres wskazano jako główne miejsce wykonywania działalności). W jego ocenie bezsprzeczne jest, że zrealizowane zamierzenie budowlane w zakresie parametrów stanowi kontynuację już istniejącej zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uznało, iż zarówno ustalenia Prezydenta Miasta C., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja nie spełnia przesłanki kontynuacji istniejącej funkcji na terenach sąsiednich, zatem wydanie decyzji odmownej było w pełni uzasadnione. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył P. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi odwoławczemu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się: a) pominięciem faktu prowadzenia na analizowanym obszarze, tj. przy ul. [...] w C. działalności usługowej w zakresie transportu drogowego towarów ([A]), b) pominięciem faktu występowania na sąsiednich działkach do działki skarżącego zabudowy usługowej służącej do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie: - produkcji konstrukcji metalowych i ich części, transportu drogowego towarów (symbol PKD: 49.41.Z) przy ul. [...] w C. (Przedsiębiorstwo Transportowo- Handlowe [B]), - produkcji pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa przy ul. [...] w C. ([C]), - transportu drogowego towarów przy ul. [...] w C. ([D]), - transportu drogowego towarów przy ul. [...] w C. ([E]), c) pominięciem faktu zatwierdzenia dla skarżącego projektu budowlanego i udzielenia mu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- garażowego na w/w nieruchomości decyzją nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., a co za tym idzie poczynienia przez skarżącego nakładów w celu rozpoczęcia działalności usługowej polegającej na montażu zacisków hamulcowych w w/w obiekcie, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że w analizowanym obszarze ani na sąsiednich działkach nie jest realizowana funkcja usługowa i niesłusznym utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, 2. obrazę przepisów prawa materialnego, a to: - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt. 4 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie obszar analizowany powinien zostać ograniczony do norm minimalnych określonych w rozporządzeniu i niezasadne jest jego rozszerzenie, pomimo że w sąsiedztwie występuje faktycznie zabudowa usługowa służąca do prowadzenia działalności gospodarczej, a nadto skarżący poczynił pokaźne nakłady pracy, czasu i środków finansowych w celu przygotowania zaplecza gospodarczego, w którym planowana była realizacja przedmiotowej inwestycji, co uzasadniało rozszerzenie analizowanego obszaru, - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżącego, pomimo że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, - art. 107 § 3 k.p.a. zasady przekonywania poprzez niewyjaśnienie z jakich przyczyn organ administracji zaaprobował wyznaczenie obszaru analizy według sztywnych minimalnych arytmetycznych reguł. Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: - wydruku z CEIDG A. F. na okoliczność występowania w analizowanym obszarze zabudowań wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego towarów przy ul. [...] w C., - wydruków z CEIDG T. P., E. S., M. K., K. S. na okoliczność występowania na sąsiednich działkach zabudowań usługowych służących do prowadzenia działalności gospodarczej, - uwierzytelnionej kserokopii decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. znak [...] dla stwierdzenia okoliczności uzasadniających rozszerzenie obszaru analizowanego, poza granice minimalne. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało podzielić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozstrzyganej sprawie organy administracji odmówiły skarżącemu ustalenia warunków zabudowy powołując na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak bowiem na analizowanym obszarze przynajmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, w tym przypadku usługowej. Stwierdzenie powyższej okoliczności nastąpiło w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Tej dokonuje się zaś na tzw. obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W rozstrzyganej sprawie Prezydent Miasta C. wyznaczył obszar analizowany w minimalnej wysokości. Taki zabieg co do zasady należy uznać za prawidłowy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie winno opierać się jednak na zobiektyzowanych kryteriach. Konieczne jest tu wzięcie pod uwagę zarówno przesłanki "dobrego sąsiedztwa", jak i ładu urbanistycznego. Nie można także zupełnie pomijać treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Sądu organy administracji nie wzięły pod uwagę (a przynajmniej nie wynika to z uzasadnień decyzji) istniejącego na obszarze planowanego przedsięwzięcia ładu urbanistycznego oraz charakteru planowanej działalności. Jak wynika z mapy opracowanej na potrzeby oceny występowania przesłanek "dobrego sąsiedztwa" obszar od ul. [...] aż do (przynajmniej) ul. [...] stanowi pewną całość urbanistyczną. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta C. powinien przynajmniej rozważyć poszerzenie obszaru analizowanego. Nie może pomijać również parametrów zamierzenia oraz charakteru planowanej działalności. Jednocześnie Sąd przyznaje rację organowi II instancji, iż podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący nieuwzględnienia udzielenia mu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- garażowego a co za tym idzie poczynienia nakładów w celu rozpoczęcia działalności usługowej polegającej na montażu zacisków hamulcowych w w/w obiekcie jest zupełnie niezasadny. P. K. poniósł nakłady na budowę budynku gospodarczo-garażowego a nie obiektu służącego działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.