II SA/Gl 475/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. A. i M. P. złożyli w Kancelarii Urzędu Miejskiego S. – Biurze Obsługi Interesantów- pismo, w którym zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawie "nadbudowy, rozbudowy, budowy" przy ulicy [...] w S., prowadzonej przez sąsiada I. K. Wyjaśnili, że nie uczestniczyli w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonego w [...] r., chociaż byli wówczas właścicielami sąsiedniej nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Dodali, iż nie otrzymali żadnego pisma informującego o toczącym się postępowaniu, a prace przy nadbudowie rozpoczęto w dniu [...] r. W związku z zawiadomieniem przez Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno- Budowlanej z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nadbudowy oraz zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy [...] w S., a postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust 2 w związku z art. 37 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1`ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał Z. i I. K. wstrzymanie robót budowlanych przy nadbudowie oraz zmianie konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym na posesji przy ulicy [...] w S., prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę w związku z wygaśnięciem decyzji nr [...] z dnia [...] r. oraz wykonanie zabezpieczenia fragmentów dachu przed zalaniem budynku. W uzasadnieniu stwierdzono prowadzenie prac budowlanych na podstawie przedłożonego pozwolenia na budowę udzielonego decyzję z dnia [...] r.. Analiza okazanych przez inwestorów dokumentów, w tym przede wszystkim dziennika budowy (z dnia [...] r.) oraz porównanie wykonanych prac budowlanych doprowadziło organ nadzoru do stwierdzenia, iż prace te wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, w związku z utratą ważności pozwolenia na budowę z dnia [...] r., wobec potwierdzenia przerwy w wykonywaniu prac budowlanych trwającej dłużej niż dwa lata (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). Wobec złożonego przez inwestorów odwołania, kwestionującego ustalenia organu pierwszej instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie na budowę trudno mówić o samowoli budowlanej, zaś w przypadku ewentualnego wygaszenia udzielonego w [...] r. pozwolenia na budowę, w myśl art. 83 ustawy Prawo budowlane, kompetencje posiada organ, który takie pozwolenie na budowę wydał. W wyniku powyższego rozstrzygnięcia postępowanie w sprawie prowadzone było przez organy architektoniczno- budowlane, w pierwszej kolejności zmierzało do wyjaśnienia ważności decyzji nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Odrębnie prowadzono postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę – decyzją nr [...] z dnia [...] r.. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wymienionej powyżej decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "nadbudowa – zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w S.", wydanej przez Prezydenta Miasta S. dla Z. i I. K. W podstawie prawnej tej decyzji powołał art. 104 oraz 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie w celu ustalenia czy zasadne jest żądanie wznowienia postępowania oparte na art. 145 § 1 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy podanie złożone zostało w terminie określonym w art. 148 § 1 tego Kodeksu wykazało, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przedmiotowej decyzji doręczonej państwu P. w [...] r. W trakcie prowadzonej rozprawy administracyjnej pełnomocnik wnioskujących o wznowienie postępowania państwa P. stwierdził, że potwierdzenie odbioru adresowanej do nich przesyłki nie jest znane zainteresowanym, a przedmiotowej decyzji nigdy nie otrzymali. Organ pierwszej instancji uznał, że decyzja nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę została doręczona wszystkim stronom postępowania, a wobec faktu, iż żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania, stała się ona ostateczna. W dniu [...] r. przyjęto zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych i wydano dziennik budowy. Nadto przyjął, że przedmiotowa decyzja została doręczona wnioskującym o wznowienie postępowania państwu P. w dniu [...] r.. pod wskazany adres – z potwierdzeniem odbioru przez J. P. (żonę). Uznał w takich okolicznościach, że doręczenie nastąpiło zgodnie z art. 43 i 46 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli strony zostały prawidłowo powiadomione o toczącym się postępowaniu, co oznacza, że brały w nim udział. Dodał, że badanie wiarygodności podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie leży w kompetencji organu administracji architektoniczno- budowlanej. Ustalone okoliczności pozwalają w ocenie organu stwierdzić, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 145 § 1 ust 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniające wznowienie postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji, działający przez pełnomocnika, M. i A. P. zarzucili decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności kto odebrał przesyłkę adresowaną do wnioskodawców, naruszenie art. 84 § 1 Kodeksu poprzez stwierdzenie, że badanie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nie należy do kompetencji rozpatrującego sprawę organu oraz art. 10 § 1 Kodeksu poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślili, że Prezydent Miasta S. zobowiązany był do wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia skuteczności doręczenia im decyzji nr [...] z dnia [...] r. Dlatego też nie do przyjęcia jest argument, iż nie jest on organem kompetentnym do badania podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, podczas gdy właśnie na organie ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia przesłanki wznowieniowej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nawiązując do przepisów art.art. 145- 153 Kodeksu postępowania administracyjnego określających zasady dotyczące postępowania wznowieniowego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, że kwestionowana decyzja nr [...] z [...] r. została wnioskodawcom prawidłowo doręczona pod wskazanym adresem. Potwierdzenie odbioru tej decyzji nie zawiera żadnych dodatkowych informacji i uwag publicznego operatora pocztowego. Doręczenie takie przewiduje art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, o czym zawiadamia się adresata przesyłki pozostawiając zawiadomienie o tym fakcie w skrzynce oddawczej lub drzwiach mieszkania. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki niezbędne do uznania za skuteczne doręczenia przedmiotowej przesyłki wnioskującym. Dlatego też podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że przesyłka została skutecznie doręczona w dniu [...] r. należało w ocenie organu uznać, że termin do skutecznego wniesienia odwołania upływał w dniu [...] r. a wniosku o wznowienie postępowania – w dniu [...] r. Tym samym wniosek złożony w dniu [...] r. należało uznać za wniesiony z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kodeksu. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż nie skorzystano z art. 84 § 1 Kodeksu w zakresie uzyskania opinii biegłego w zakresie podpisu widniejącego pod zwrotnym poświadczeniem odbioru przesyłki, organ wyjaśnił, że z brzmienia przepisu wynika, że stosuje się go w przypadku uzyskiwania wiadomości specjalnych. Nadto zauważył, że przepis pozostawia organowi swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i M. P., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając im naruszenie przepisów Kodeksu prawa administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 poprzez nieustalenie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności kto odebrał przedmiotową przesyłkę, art. 40 i art. 43 poprzez przyjęcie, ze przesyłka ta była skutecznie doręczona, art. 148 § 2 poprzez przyjęcie, ze skarżący uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, art. 84 poprzez przyjęcie, że badanie wiarygodności podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie leży w kompetencji organu oraz art. 10 – uznając, że strony miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu podtrzymali wszystkie argumenty wyłożone już w odwołaniu, dodatkowo wyjaśniając, że wobec faktu nie uczestniczenia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn: "nadbudowa- zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy [...]" złożyli wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie. W decyzji odmawiającej wznowienia tego postępowania organ nie odniósł się do twierdzeń wnioskujących, że potwierdzenie odbioru decyzji podpisane zostało przez nieznaną im osobę, a badanie kto podpisał to potwierdzenie niewątpliwie należy nie tylko do kompetencji, ale i obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Wskutek nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnienia w tym względzie spowodował, że organy mylnie przyjęły, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg od daty [...] r., podczas, gdy o prowadzeniu prac budowlanych dowiedzieli się oni dopiero [...] r., a już [...] r. złożyli ów wniosek. W ich ocenie wyjaśnienie, kto odebrał pismo adresowane na małżonków M. i A. P., jest bardzo istotną okolicznością, zwłaszcza, że organy przyjęły bezkrytycznie podpis "J. P. (żona)". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. wydane zostały z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to bez dostatecznego i jednoznacznego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Z. i I. K. pn. "Nadbudowa – zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] dz.nr [...] k.m. [...]". Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 ( 1 Kodeksu, czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W rozpatrywanej sprawie strony powoływały na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie – na brak uczestniczenia bez własnej winy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] r.. Dodatkowo strony podniosły, że nie wiedziały nic o wydanej decyzji, bowiem decyzji tej im nie doręczono. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie ustalił do prawda, że przedmiotowa decyzja została doręczona zainteresowanym M. i A. P., co potwierdzać ma dołączone do decyzji zwrotne potwierdzenie jej odbioru, jednakże, jak słusznie zauważyli skarżący, potwierdzenie to nie wyjaśnia wątpliwości i nie można uznać go za jednoznaczny i przesądzający dokument w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa decyzja skierowana została wspólnie do małżonków w jednym piśmie i to jeszcze dość niedbale zaadresowanym. W ocenie Sądu, doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego z małżonków nie przesądza o skuteczności doręczenia względem drugiego z małżonków. W orzecznictwie przyjęto, że orzeczenia w postępowaniu administracyjnym kierowane do strony winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnego adresata. Doręczenie pisma obojgu małżonków jest sprzeczne z treścią art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjnym w swoim wyroku z dnia 29 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1735/00) w sytuacji gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz decyzji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Osoba ta nie możliwości przekazania jej drugiej osobie, ponieważ przesyłka jest tylko jedna. Może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji, co nie jest jednak równoznaczne z doręczeniem decyzji i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W rozpatrywanej sprawie przyjdzie dodatkowo zauważyć, że analiza dołączonego do niniejszych akt potwierdzenia odbioru pisma z Wydziału Administracji Architektoniczno- Budowlanej [...] z [...] (tak należało zidentyfikować przedmiotową decyzję) adresowanego do M.A. P., odebrała osoba podpisująca zwrotkę P. (J.) a obok dodano jeszcze - żona. Wypada zgodzić się ze skarżącymi i potwierdzić ich wątpliwości, że nie wynika z tego dokumentu, kto odebrał pismo. Skoro bowiem pismo to adresowane było na małżonków M.A. P., to skąd w podpisie żona J. Wypada podzielić twierdzenia zainteresowanych, że doręczyciel nie zadał sobie trudu, aby właściwie opisać zwrotkę, zaś organ administracji nie kwestionując tego spokojnie włożył zwrotkę ad acta. Wypada stwierdzić, że zarówno zaadresowanie przedmiotowej przesyłki jak i sposób jej doręczenia jest niezgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującymi w tym zakresie. Powoływany przez organ art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje wprawdzie możliwość tzw. doręczenia zastępczego w przypadku braku adresata – poprzez pozostawienie przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi czy dozorcy domu, ale z zachowaniem określonych zasad postępowania. Trudno na podstawie dostępnego materiału dowodowego ustalić, czy zasady te zostały zachowane, z pewnością jednak nie można mówić w tym przypadku o zachowaniu należytej staranności, czy to przy wypełnieniu adresata, czy też odbiorcy. Dlatego też w tych warunkach nie można uznać, aby owo potwierdzenie odbioru było miarodajnym dowodem na ustalenie faktu otrzymania w tym dniu przedmiotowej decyzji przez zainteresowanych. Mając zaś na uwadze powyższe, zwłaszcza, że konsekwentnie od początku postępowania małżonkowie P. kwestionują fakt doręczenia im przedmiotowej decyzji, nie można autorytarnie stwierdzić, że upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. Nie można bowiem w takich okolicznościach, w ocenie Sądu, jednoznacznie ustalić, że strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w dniu [...] r., kiedy to, zdaniem organu, odebrały decyzję. W ich ocenie decyzja ta nigdy nie została im doręczona, a w ocenie Sądu fakt ten wymaga przynajmniej wyjaśnienia. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie sprawy, uznać wypada, że wobec braku skutecznego doręczenia decyzji z [...] r., podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych będzie jednoznaczne, wyczerpujące i nie budzące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim ustalenie czy został zachowany termin wskazany w art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w myśl przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.