II SA/Gl 475/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] r. M. T. i K. T. wystąpili do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, położonego w S. przy ul. [...] i [...] na działkach nr [...] i [...]. Wysokość budynku określono na 8,5 m a ilość kondygnacji na 2, długość i szerokość oraz usytuowanie w stosunku do granic jak w przypadku istniejącej zabudowy. Do wniosku dołączono wypisy z ewidencji gruntów dla działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...]. O wszczęciu postępowania zawiadomiono osoby ujawnione w ewidencji jako właściciele lub władający wymienionymi działkami: Z. Z., F. P., J. P., S. P., M. Z., B. M. (wadliwie przez organ określanej męskim imieniem B.), W. W., W. W. oraz C. Z. Żadne z zawiadomień nie powróciło z adnotacją o śmierci któregokolwiek z adresatów. Pismem z dnia 6 stycznia 2007 r. G. B. poinformowała, że jest spadkobierczynią W. W. i wyraził sprzeciw wobec planowanej nadbudowy. Po sporządzeniu projektu decyzji oraz załącznika graficznego z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i linią zabudowy (k. 27 akt administracyjnych), zawiadomiono strony o sporządzeniu projektu decyzji i możliwości wglądu do niego oraz zgłaszania uwag. Na tym etapie organ I instancji otrzymał zwrot przesyłki skierowanej do B. M. z adnotacja o śmierci adresata. Natomiast G. B. podała, że zgłasza sprzeciw do projektu, albowiem nie można wydać decyzji na podstawie dokumentów dotkniętych nieważnością. Zarzutu swego nie sprecyzowała. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynki mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w S. W pkt 2a decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy 6 m od krawędzi jezdni lub w odległości ustalonej z zarządcą, zachowanie min. 50 % powierzchni działki dla zabudowy jednorodzinnej (to w nawiązaniu do kryterium powierzchni biologicznie czynnej), wysokość budynku do dwóch kondygnacji nadziemnych i do 8 m + 10% tolerancji dla parametru. W odniesieniu do konstrukcji dachu zalecono zastosowanie dachów wielospadowych lub kompozycji zadaszeń o symetrycznych spadkach połaci z wykorzystaniem lukarn i okien połaciowych oraz kalenicy prostopadłej lub równoległej do elewacji frontowej, przy spadku połaci w proporcjach w przedziale od 1:3 do 1:5. Zobowiązano do przewidzenia dwóch miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie własnej działki, dla każdego mieszkania oddzielnie, z możliwością bilansowania jednego miejsca z miejscem w garażu. W uzasadnieniu podano, że przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy w obszarze wyznaczonym zgodnie z rozporządzeniem MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do celów ustalenia parametrów przyjęty został sposób inny, przez ograniczenie analizy do zabudowy najbliższej. Podano, że zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako załączniki do decyzji określono mapę zasadniczą z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy wraz z częścią graficzną. W aktach znajduje się oznaczona jako załącznik do decyzji mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Znajduje się także oznaczona jako załącznik do decyzji analiza funkcji i cech zabudowy. W końcowej części zawiera ona adnotację, że integralną część analizy stanowi załącznik graficzny, załącznika tego jednak w aktach brak. W części tekstowej analizy stwierdzono, że do analizy przyjęto teren wokół inwestycji, wyznaczony promieniem równym trzykrotności działki, z uwagi na położenie budynku w miejscu dużej ekspozycji biernej oraz rozbieżności parametrów występujących w obiektach analizowanego obszaru, przyjęty został inny sposób ustalenia parametrów zabudowy, przez ograniczenie analizy do zabudowy i działek najbliższych. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym, w tym w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, uzupełniana garażami i budynkami gospodarczymi. Podano, że jako podstawę do określenia parametrów zabudowy, przyjęto budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Stwierdzono zróżnicowane nachylenie dachu od 1:10 do 1:1,5. Podano, że budynki mają kalenice przeważnie równoległe do ulicy, ale także skośne. Przyjęto parametry nadbudowy: zachowanie dla zabudowy jednorodzinnej min. 50% powierzchni działki, powierzchnię zabudowy i szerokość bez zmian, wysokość do 2 kondygnacji nadziemnych oraz do 8 m +10%. Określono układ połaci dachowych i ich nachylenie, stwierdzono, że wysokość elewacji frontowej będzie pochodną wysokości budynku i założonego spadku dachu, określono linię zabudowy oraz miejsca postojowe dwa na terenie własnej działki, dla każdego mieszkania oddzielnie. Decyzja została doręczona Z. Z., M. P., D. P., J. P., S. P., M. Z., B. M., W. W., G. B. i C. Z. Żadna z przesyłek nie została zwrócona z adnotacja o śmierci któregokolwiek z adresatów. Odwołanie od decyzji wniosła G. B., która zarzuciła, że prawo do terenu zostało uzyskane przez inwestorów z naruszeniem praw osób trzecich, warunki zabudowy są sprzeczne z interesami tych osób, wznowienie granic nie zostało zaakceptowane przez jego uczestników a nadbudowa spowoduje zacienienie drugiego budynku. Z uzasadnieniu podała, że do zasiedzenia terenu doszło w sposób nieprawidłowy, zachodzi potrzeba ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Do odwołania dołączono pismo skierowane do Sądu Rejonowego w S. z 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem SR w S. z [...] r. Z uzasadnienia tego pisma wynika, że były przeprowadzone postępowania o nabycie praw do spadku po B. M. (postanowienie z [...] r. [...] SR w S.) oraz po C. Z. (postanowienie SR w S. z dnia [...] r. [...]). Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniło, że zarzuty odwołania koncentrują się na kwestiach związanych z tytułem wnioskodawców do działki. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kwestie zacienienia nie podlegają weryfikacji na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz na etapie udzielania ewentualnego pozwolenia na budowę. Decyzja została sporządzona zgodnie z wymogami przez osobę uprawnioną i poprzedzona znajdującą się w aktach analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta odpowiada ściśle rozporządzeniu wykonawczemu do ustawy. Decyzja została skierowana do 11 stron, wymienionych w rozdzielniku decyzji organu I instancji. W aktach znajdują się jednak zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji tylko od G. B., D. P., M. P., W. W., Z. Z. oraz M. i K. T. W skardze do sądu administracyjnego G. B. wniosła o uchylenie decyzji, zawieszenie postępowania do czasu ustalenia granic działki, zobowiązanie Skarbu Państwa do wypowiedzenia się, kto będzie ponosił odpowiedzialność za szkody w nadbudowie dokonanej przy drodze, dopuszczenie dowodu z dokumentacji domu, umożliwienie jej zapoznania się z aktami sprawy, wyjaśnienie na jakiej podstawie zezwala się na nadbudowę domu metr od drogi, zobowiązanie do prawidłowego oznaczenia stron postępowania. Zarzuciła, że decyzja narusza jej prawa jako współwłaścicielki działki sąsiedniej, powoduje zacienienie budynku a granica między działkami jest sporna. Podniosła też, że decyzja była przesyłana osobom zmarłym, podpisy pod decyzją organu odwoławczego nie są prawidłowe, nie wszystkie pieczątki są imienne a podpisy na nich złożone nie są czytelne, kolegium nie zawiadomiło o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, pominęło udział Skarbu Państwa w postępowaniu (działka graniczy z drogą publiczną), decyzja narusza przepisy regulujący sytuowanie budynków na działce i odległości od granic. W uzasadnieniu skargi skarżąca skoncentrowała się na okolicznościach sporu sąsiedzkiego dotyczącego przebiegu granic oraz doręczeniu decyzji osobom zmarłym, nie sprecyzowała jednak, o które osoby chodzi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów wskazano, że ustalając krąg stron organy kierowały się dokumentami, z których podstawowym były wypisy z ewidencji gruntów, żaden dokument ujawniony w toku postępowania nie wskazuje na zmiany w tym zakresie, także sama skarżąca nie precyzuje, która ze stron i kiedy zmarła. W toku postępowania, w oparciu o załączone do pisma skarżącej z dnia 12 grudnia 2010 r. kopie odpisów skróconych aktu zgonu (k. 519-522) Sąd ustalił, że przed wszczęciem postępowania zmarli: B. M. ([...] r.), W. W. ([...] r.) i C. Z. ([...] r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo przeprowadzona analiza jest zatem koniecznym warunkiem umożliwiającym ustalenie warunków dla planowanej inwestycji. W kontrolowanej sprawie wydana decyzja pozbawiona jest prawidłowych załączników, o jakich mowa w § 9 rozporządzenia. Po pierwsze, brak jest w ogóle załącznika stanowiącego część graficzną analizy, nie może go zastąpić mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Linie te nie wyznaczają obszaru analizowanego. W konsekwencji istnieje brak spójności między materiałem sprawy a twierdzeniami zawartymi a części opisowej analizy i następnie w treści decyzji. W części opisowej analizy stwierdzono, że do analizy przyjęto obszar wyznaczony trzykrotną szerokością działki, co zaznaczono na załączniku graficznym. Materiał sprawy istnienia takiego załącznik graficznego nie potwierdza. Okoliczność ta ma istotne znaczenie także z tego względu, że prawidłowość wyznaczenia obszaru, na którym analizę przeprowadzono, budzi zastrzeżenia. W części opisowej analizy podano, że przyjęty został "inny sposób ustalenia parametrów zabudowy, poprzez ograniczenie analizy do zabudowy i działek najbliższych". Takie ograniczenie obszaru analizowanego nie jest dopuszczalne. Przewidziana w przepisach rozporządzenia w § 3 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 możliwość odstąpienia od wyznaczenia określonych parametrów w sposób określony w rozporządzeniu jest uzależniona właśnie od wyników analizy. Przepisy ten nie zezwalają zatem na ograniczenie obszaru analizowanego, odwrotnie, to wyniki analizy przeprowadzonej w prawidłowo wyznaczonym obszarze, mogą uzasadniać inny sposób ustalenia określonych parametrów, odmienny od sposobu przewidzianego w rozporządzeniu. Brak stosownego załącznika graficznego uniemożliwia rozstrzygnięcie podniesionych wątpliwości. Po drugie, parametry ustalone w analizie i następnie zawarte w decyzji, wyznaczające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, nie znajdują potwierdzenia w danych faktograficznych, danych takich bowiem ani dokumentacja sprawy, ani analiza, nie zawierają. Określone parametry inwestycji winny zostać ustalone w odniesieniu do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zatem zebrany materiał winien ilustrować jakie cechy, w relewantnym dla sprawy zakresie, ma zabudowa na działkach sąsiednich. Należy wskazać, jakie działki zostały uznane za działki sąsiednie w rozumieniu ustawy, jaki jest sposób ich zagospodarowania i jakie cechy ma istniejąca zabudowa. Wobec braku wyznaczenia w sposób graficzny obszaru analizowanego i braku danych o istniejącym zagospodarowaniu, ustalenia decyzji nie poddają się weryfikacji i kontroli, co czyni rozstrzygnięcie arbitralnym. Nie jest wobec tego jasne, zabudowa na których działkach została przyjęta do analizy i służyła wyznaczeniu parametrów dla przyszłej zabudowy. Część graficzna analizy winna precyzyjnie ilustrować, które działki zawarte są w obszarze analizowanym, zaś część opisowa podawać parametry zabudowy istniejącej na tych działkach i wyliczenia wskaźników. Wobec braku tego materiału decyzje wydane w sprawie należy ocenić jako wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Fakt, że wniosek dotyczył rozbudowy istniejącego budynku, co w konsekwencji oznacza niezmienność pewnych cech zabudowy, nie zwalniał organów od przeprowadzenia prawidłowych ustaleń w zakresie, w jakim inwestycja prowadzi do przekształceń w zagospodarowaniu terenu. Za uzasadniony trzeba także uznać zarzut skarżącej przeprowadzenia postępowania bez prawidłowego ustalenia kręgu stron biorących w nim udział. Argumentacja organu odwoławczego, że organy kierowały się danymi zawartymi w ewidencji ludności nie jest dostatecznym usprawiedliwieniem ze względu na to, że dane te już na etapie postępowania przed organem I instancji okazały się w części nieaktualne. Organ I instancji otrzymał zwrot zawiadomienia przesłanego na adres B. M., z adnotacją o śmierci adresatki i nie wyciągnął z tej okoliczności żadnych wniosków. Podobnie organ odwoławczy, mimo danych zawartych w dołączonym do odwołania piśmie skarżącej do Sądu Rejonowego w S., dotyczących faktu przeprowadzenia postępowań spadkowych po dwóch osobach ujawnionych jako strony postępowania, informację te zbagatelizował. Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania ciąży na organach administracji publicznej i w razie powzięcia wiadomości o faktach modyfikujących dane zawarte w dokumentach, organy te winny podjąć stosowne czynności procesowe, nie jest dopuszczalne świadome kierowanie pism do osób zmarłych. Rozważając tę kwestię Sąd dostrzega, że do opisanej wadliwości w dużym stopniu przyczyniła się praktyka osób, które odbierały korespondencję adresowaną do zmarłych domowników. Prowadząc ponownie postępowanie, organy zwrócą baczną uwagę na ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w nim. Natomiast należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie podlegają badaniu kwestie związane z lokalizacją obiektu na działce i jego wpływu na zacienienie. Zastrzeżenie, że decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich a projekt budowlany należy opracować zgodnie z przepisami, są dostatecznymi rozstrzygnięciami w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy. Za uzasadnione w niniejszej sprawie należy także przyjąć stanowisko organów, dotyczące braku znaczenia dla sprawy kwestii własnościowych i sporów dotyczących przebiegu granicy. Należy wyjaśnić skarżącej, że ustalenie warunków zabudowy dla określonej nieruchomości jest możliwe na wniosek każdej osoby, nie musi ona legitymować się jakimkolwiek tytułem do działki, sama działka nie musi zaś mieć uregulowanego stanu prawnego. Stan granic przyjmuje się zgodnie z mapą składaną przez wnioskodawcę, mapa ta pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a danym na niej ujawnionym przysługuje domniemanie wiarygodności i prawdziwości Sąd nie uznał także za zasadne pozostałych zarzutów i żądań skargi. W szczególności sądy administracyjne nie są uprawnione do zobowiązywania Skarbu Państwa do składania jakichkolwiek oświadczeń w kwestii ponoszenia odpowiedzialności, sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez kontrolę legalności podejmowanych przez nią rozstrzygnięć, co w niniejszej sprawie uczyniono. Nie jest także zasadny zarzut, że w sprawie w charakterze strony winien brać udział właściciel drogi publicznej. Działka będąca drogą publiczną, do której dostęp jest kryterium wyznaczania działek sąsiednich, sama w rozumieniu ustawy nie jest działką sąsiednią, parametry jej zagospodarowania nie są brane pod uwagę przy ustalaniu funkcji i cech zagospodarowania terenu, wobec czego jej właściciel nie jest stroną postępowania. Nie są także zasadne zarzuty dotyczące właściwego podpisania decyzji przez Kolegium jako organ kolegialny. Skład osobowy Kolegium został imiennie oznaczony w decyzji, a sama decyzja zawiera wymaganą ilość podpisów. Brak jest podstaw do czynienia zarzutu, że któryś z podpisów nie został złożony przez osobę uprawnioną, zarzutu takiego strona zresztą nie sformułowała. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.