II SA/Gl 476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi M. J. (J.) i P. J. (J.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Na skutek szeregu interwencji obecnie skarżących M. i P.J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wszczął na żądanie Rzecznika Praw Obywatelskich postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym po dokonaniu oględzin przedmiotowego budynku, decyzją z dnia [...], Nr [...], organ pierwszej instancji nakazał Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w B. doprowadzić do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa stan techniczny lokalu mieszkalnego Nr [...] w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] poprzez wymianę nieszczelnych okien na nowe oraz ocieplenie ściany szczytowej budynku. Jako podstawę prawną wskazano art. 66 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone oględziny budynku wykazały, że ze względu na swój wiek budynek ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym, wymagającym pilnych prac remontowych, co skutkować musiało wydaniem decyzji w oparciu o powołany przepis Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł jej adresat tj. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w B. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 77 oraz art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa) oraz przepisów prawa materialnego (art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) i wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołujący nie zgodził się z osnową decyzji twierdząc, że w powołanym trybie nie można wydać nakazu w stosunku do wewnętrznych elementów lokalu. Zakwestionował również ustalony stan techniczny lokalu nr [...]. Stwierdził, że dokonanie oceny technicznej mogło nastąpić jedynie przez pryzmat rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W jego ocenie elementy budynku, w stosunku do których nałożone zostały obowiązki spełniają warunki tego rozporządzenia. Niezależnie od tego odwołujący zarzucił, że decyzja skierowana została do niewłaściwego podmiotu. Przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Gminy B. i osób fizycznych. Zakład jedynie administruje tą nieruchomością na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia nie mając nawet spisanej umowy z właścicielami. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego nienależycie został wyjaśniony stan faktyczny w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ponadto organ pierwszej instancji winien ustalić podmioty odpowiedzialne za zapewnienie właściwego stanu technicznego obiektu. Podmiotem takim jest bowiem właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji bagatelizowanie i negowanie zaleceń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w B., a ponadto ignorowanie stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich. Wskazali, że są użytkownikami i lokatorami w spornym budynku. Przedstawili przebieg swoich starań i wystąpień na przełomie ostatnich lat zmierzających tak do wykupu lokali, jak i do doprowadzenia całego budynku do stanu zgodnego z prawem. Wskazali na występujący od lat niewłaściwy stan substancji budowlanej i brak jakichkolwiek działań w celu poprawy tego stanu ze strony tak Gminy, jak i Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. Opisali stan własnościowy nieruchomości podkreślając, że Gmina jest jej właścicielem w [...] częściach, zaś odnośnie pozostałych [...] części toczyły się i nadal toczą postępowania sądowe. Krytycznie ocenili sposób traktowania lokatorów przez organy i instytucje odpowiedzialne za taki stan rzeczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że spory na tle stosunków własnościowych, jak i na tle relacji pomiędzy właścicielami nieruchomości i jej lokatorami nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W piśmie procesowym z dnia [...] Zakład Gospodarki Mieszkaniowej, jako uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. skarżący stwierdzili, iż decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała prawu. Dodali, że obecnie właścicielem całej nieruchomości jest Gmina. Na potwierdzenie złego stanu technicznego przedłożyli pismo Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...], pismo uczestnika postępowania z dnia [...], kosztorys oraz fotografie obrazujące stan budynku. Podali, że mieszkanie w tym budynku zajmują na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymację skargową posiada zatem tylko ten, komu przepis prawa materialnego przyznaje uprawnienia w jakimś zakresie, co skutkuje tym, że uprawnień tych osoba ta może bronić. Podstawą do formułowania roszczeń i wysuwania żądań nie jest natomiast interes faktyczny w załatwieniu jakiejś sprawy. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszących skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć ich interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na gruncie prawa budowlanego, dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych (art. 61 i nast. Prawa budowlanego). Z treści art. 61 Prawa budowlanego wynika, że adresatami obowiązków w zakresie utrzymania obiektów budowlanych jest właściciel lub zarządca takiego obiektu. Niewątpliwie tym podmiotom przysługiwać będzie przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący są zaś najemcami lokalu mieszkalnego w budynku będącym przedmiotem postępowania. Żaden przepis prawa budowlanego nie wymienia najemców, ani też użytkowników bądź posiadaczy lokali jako stron postępowania w przedmiocie utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie. Z tego względu skarżący nie mieli i nie mogli mieć statusu strony w tym postępowaniu i w konsekwencji, nie mogli skutecznie złożyć skargi do sądu administracyjnego, nie legitymują się bowiem interesem prawnym. Należy zaznaczyć, że status strony postępowania nie zależy od uznania organu administracji, lecz musi mieć umocowanie w przepisach prawa. Wobec braku szczegółowych unormowań w tym zakresie, o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygać na gruncie art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest więc każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia), albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek. "Interes prawny", którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 maja 1994 r., I SA 979/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 50). Interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Wnioski i postulaty skarżących formułowane w toku postępowania należałoby zatem potraktować jako ich roszczenia względem wynajmującego, których źródłem jest łączący strony stosunek najmu. Tego rodzaju roszczenia nie podlegają jednak rozpoznaniu przez organy administracji publicznej, ani też nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Należą one bowiem do spraw cywilnych dochodzonych na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa, to Sąd był zwolniony od dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze podniesione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na marginesie zaznaczyć jednak przyjdzie, że w sprawach określonych w art. 61 i nast. Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego winny podejmować przewidziane prawem środki z urzędu. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżących w żadnym wypadku nie zwalnia tych organów z obowiązku podjęcia i prowadzenia postępowania w sytuacji utrzymywania obiektu budowlanego w nienależytym stanie technicznym.